跨区域合作：职业教育的战略选择

李华 绘

跨区域职业教育合作是国家发展战略的重要组成部分，是经济一体化发展的必然趋势，是市场化进程中的制度安排，同时也是职业教育改革的创新模式

■邢晖

中国大区域性经济带和城市群经济区的快速形成，正在冲击着各级行政区划经济的发展模式，跨区域生产合作的集团化、区域化，赋予了我国职业教育发展新的特征。在此情况下，聚焦跨区域职业教育合作办学模式，探索职业教育跨区域合作体制与机制，推动跨区域人才培养模式创新，对于提升为地方经济服务的能力和促进职业教育发展方式变革，具有重大而现实的意义。

笔者承担了国家社会科学基金教育学规划课题《跨区域职业教育合作办学模式研究》，课题组对我国职业教育跨区域合作办学的现状进行了梳理和分析，并对未来可持续发展提出政策建议。

跨区域合作办学的本质和多重价值

跨区域合作办学具有重要意义。它是职业教育资源的空间流动。生态移民、就业移民带来教育移民、培训移民现象，使职业教育出现了一道道亮丽的风景——“东资西进”、“西生东输”、“以城带乡”、“经济圈联手”等，让资源的跨区域再配置引发关注。它是国家战略的组成部分。“区域协调发展”和“城乡统筹发展”是国家的战略选择，是经济一体化发展的必然趋势。它是市场化进程中的制度安排。跨区域合作必然要打破条块分割和行政壁垒，实现职业教育资源空间上的最佳组合。它是职业教育改革的创新模式。多元化、跨区域职教集团、职教联盟、职教协作体，展现了外向性和内生性相结合的新型办学和发展模式。

跨区域合作具有多重价值。第一，有利于缩小区域差距，促进区域协调均衡发展。跨区域职业教育合作可以帮助克服区位不利条件，避免了学校之间的恶性竞争和同质化，有利于实现差异化办学和可持续发展。西部初中毕业生到东部职业学校学习，满足了西部学生接受高质量职业教育的需求，他们在东部就业，由农民变市民，直接推动了中国城市化、现代化的进程。第二，有利于消减地区局限，促进社会公平和教育公平。东西部跨区域职业教育资源的整合与共享，是实现经济发达地区与经济欠发达地区人才双向选择的有效途径。职业教育在一定程度上也是扶贫教育，合作办学延伸了职教边界，促进了教育公平。第三，有利于职业教育质量提升，加快提高劳动者素质。区域职业院校间的校校合作，可以使其从扩张数量转为提高质量。经济欠发达地区的学生在经济发达地区学习和就业，其思想观念、价值取向等方面都会发生转变。第四，有利于促进区域融合和民族团结，推动不同区域共同发展。跨区域合作还具有很强的政治意义和社会效益，定点扶贫、对口援助、温暖工程、春蕾计划等公益性合作，也是职业教育跨区域合作的重要目的和形式，合作改善了落后地区的面貌，提高了少数民族的发展实力。

跨区域合作办学的主要形式和模式

我国职业教育跨区域合作面广层多，合作形式多样。按合作范围分，可分为东中西部合作、省域内职业教育城乡统筹合作和经济圈合作三种形式。

东中西部合作是东部、中部、西部省份之间，地市、县之间，中高职学校、企业、政府、科研机构、中介组织之间的合作，是跨区域合作的最主要形式。到2011年，全国已有20多个省、自治区、直辖市和计划单列市建立了职业教育对口合作关系，近3000所中等和高等职业学校开展了办学合作，东西部、城乡每年联合招生30多万人。东中西部职业教育合作办学主要来自内外两方力量的推动，就外部而言，政治利益和经济规律成为推动中东西部职业教育合作办学的两大推手；就内部而言，东部地区生源减少，资源配置相对较充裕，成为接受中西部职教生源的物质基础。

城乡统筹主要有省域内统筹和地市统筹（跨县）两大类，以政府主导的一体化或援助性合作为多，也有一些是学校之间的自主性合作。城乡职业教育合作办学既为城市外向型经济发展提供了劳动力，又带动了山区职业教育和经济的发展。职业教育城乡统筹合作办学的主要内容包括设施设备互通、教学资源互通、课程设置互通、扩大办学规模、人才师资互通。

经济圈合作办学模式是按经济区域之间的联系构建的，主要表现形式是城市经济圈、经济开发区，分为跨省和省域内两类。与前两类合作办学形式相比，经济圈的合作实践还显得零散和表层，这与经济圈在我国发育期短、成熟度不高有关，与地方行政壁垒坚硬、跨区域统筹协调组织机构和政策缺乏等也有关。总体上看，经济圈职业教育的合作已从意向策划和研究论证阶段转向实际探索和活动操作层面。

跨区域合作在合作动力、目标、机制、内容、形式、结果等方面各具特色，合作的多样性是办学实践最主要的特点。按合作范围可分为跨境合作、东中西部合作、城乡合作、经济圈合作；按合作主体可分为校校合作、校企合作、政—行—企—校—中介合作、正式组织与非正式组织合作；按合作内容分为招生、就业、教学资源共享、研发；按驱动要素分为政府干预、市场调节、社会资本；按资源流向分为单向、双向、多向；按合作形式分为联合培养、共建、委托培养、异地建分校；按合作主体实力分为强强联合、强弱联合、弱弱联合；按合作程度分为松散型、半紧密型、紧密型；按合作效果分为单赢、双赢、多赢。

跨区域合作办学存在的问题和建议

跨区域合作有很多优点，东西部合作已在多领域全方位展开，这是职业教育一次不可错失的发展机遇。但由于合作办学现在还处于起步阶段，实施过程中还存在许多困难和问题。

一是大区域合作与服务当地的矛盾。一些西部职校学生通过合作办学到东部单位顶岗实习，之后留在东部工作生活，从解决就业来看有一定优势，但也在一定程度上造成了西部技能型青年人才的流失，不利于西部经济的转型发展。

二是跨省招生与地方经费投入的矛盾。随着劳动力流动加剧，异地就业成为常态，地方政府并不能从职业教育投入中获得短期明显利益，导致一些地方政府认为职业教育投入是为他人做嫁衣。

三是利益主体的合作动机和价值取向未必一致。跨区域合作一般是基础性学习阶段在本校进行，实习实训阶段与其他省市或单位合作进行。职业院校与企业在本质上是完全不同的两种社会组织，校企合作中的文化矛盾与冲突不可避免。这些矛盾与冲突主要表现在校企需求、效益意识、合作意识、管理意识、服务意识、市场意识等方面。

四是生存性短缺和发展性短缺的矛盾。目前经济发达的东部地区面临的是发展性人才短缺问题，而西部地区面临的是生存性短缺问题。跨区域职业教育合作，到底应该优先服务于东部发展性短缺，还是改变西部生存性短缺，是目前跨区域合作中的又一矛盾性问题。

五是开发与整合的各方面服务机制尚未健全，表现在人力资本投资渠道单一，户籍制度和社会保障制度限制了人力资源的自由流动，信息服务平台还有待建设与完善，“行政区划观念”、“人才流失观念”的观念壁垒急需冲破。

六是行政壁垒分割与开放劳动力市场的矛盾。跨区域合作目前还缺乏超越于区域政府之上的中央政府的制度支持，致使当前合作协调机制和组织形式都处于一种非制度化状态。

调查表明，职业教育跨区域合作作为未来重要的战略选择，时下进展并不乐观，多数合作还是小规模、短期性、援助性的，合作双方的心态尚未完全摆正，外部和内部保障条件还不具备。

开展跨区域合作办学，需要处理好国家利益—区域利益—学校利益—学生利益几个层面的关系，需要处理好短期行为和长远效益的关系，需要处理好本土化发展和合作性发展的关系。在管理体制上，中央和省级层面要建立区域合作指导协调机构；针对现实难题，制定相应政策，如助学金发放和学籍管理实施属地化；建立合作办学专项资金，经费多方共担、财政补贴。此外，还要拓展和加深合作领域，不能仅限于招生合作，还要开拓就业合作、返乡建设合作，特别是教育教学领域的专业建设和课程建设、师资、管理等多方面的优势互补。既要通过政府推动道义援助性的合作，也要通过市场完善“互利双赢”型的合作。

（作者系国家教育行政学院教育行政教研部主任、职教研究中心主任）

职业教育跨区域合作相关政策文件简表

时间文件名称政 策 要 点1985年中共中央关于教育体制改革的决定发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，要提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校1991年国务院关于大力发展职业教育的决定要重视并积极帮助老、少、边、山、穷地区发展职业技术教育1993年中国教育改革和发展纲要各级各类职业技术学校都要主动适应当地建设和社会主义市场经济的需要。要在政府的指导下，提倡联合办学，走产教结合的路子1996年中华人民共和国职业教育法联合举办职业学校、职业培训机构，举办者应当签订联合办学合同1998年关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见国家鼓励东部地区与中西部地区之间积极开展多层次多形式的职业教育交流与合作1999年中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定高等教育实施素质教育，要加强产学研结合，大力推进高等学校和产业界以及科研院所的合作2002年国务院关于推进职业教育改革与发展的决定加强东部地区和西部地区、大中城市和农村的学校对口支援工作。有条件的职业学校可以跨区域招生，可以与本地、异地职业学校联合办学2003年关于开展东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学工作的意见充分发挥和利用东部地区和城市的优质职业教育培训资源及就业优势，推动职业教育地区间的联合招生合作办学，是教育对口支援工作的一个重要组成部分，是职业教育对口帮扶的重要内容之一2004年教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的若干意见进一步扩大职业院校面向农村的招生规模，充分发挥城市对农村、东部对西部的带动和辐射作用，继续加强职业教育对口支援和帮扶工作，做好城市与农村、东部与西部合作办学、联合招生工作，并积极帮助农村和西部地区学生在城市和东部地区就业2005年国务院关于大力发展职业教育的决定各地区要加强统筹协调，要充分利用东部地区和城市优质职业教育资源和就业市场，进一步推进东西部之间、城乡之间职业院校的联合招生、合作办学。有条件地方的职业学校可以采取分阶段、分地区的办学模式，学生前1至2年在西部地区和农村学习，其余时间在东部地区和城市学习2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）要强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，增强服务“三农”能力

【案例链接】

东西部合作办学

宁夏在2005年、2007年、2009年和2012年举办了4次中等职业教育东西部联合招生合作办学洽谈会，邀请山东、福建、江苏、浙江等省市中等职业学校参会，先后与东部200多所中等职业学校建立了联合招生办学协作关系。2006年到2012年的6年间，宁夏赴东部中等职业学校学生约7.5万人，其中4万多人实现了稳定就业。

省域内统筹

广东省为解决经济发展不平衡所带来的教育发展不平衡的问题，实行“产业和劳动力双转移”战略，即逐步把珠三角地区劳动密集型产业转移到省内欠发达地区，同时将北部山区和东西两翼的劳动力转移到珠三角地区，以促进区域协调发展，提升职业教育整体培养水平。广东省职业院校统筹规划城乡职业教育发展，在培养目标上，既根据地方经济特点培养满足地方经济社会发展所需要的建设者和在当地从事转移产业生产的“新农村劳动力”，亦兼顾劳动力向珠三角转移，根据劳务输出地的需求培养进城务工的技能型人才。在专业结构上，不再局限于传统的农、林、牧、渔专业，同时考虑转移产业以及当地二、三产业发展对劳动力的需求来合理设置专业。

经济圈合作办学

近年来，长江三角洲地区已成为国内和世界上最具活力和影响力的区域之一。2010年3月，江、浙、沪三方签署了《长江三角洲地区中等职业教育实训基地共享框架协议》、《长江三角洲基础教研联动发展协议》、《长江三角洲数字教育资源合作建设协议》三个协议。其中，在《长江三角洲地区中等职业教育实训基地共享框架协议》中，明确三地要遴选一批设备先进、管理一流的