服务权利：解开民生问题的密码

禹天建 绘

今天，民生领域中锦上添花有余、雪中送炭不足的现象已十分严重。

民生服务标准过高，既使资源浪费和逾越经济承受能力，又助长奢华和攀比之风。

赋予民众拥有易接受的、有保障的服务权利，是解决民生问题最困难的挑战。

■王雍君

中国在经济高速增长、政府财政相当宽裕的背景下，民生之所以依然成为“问题”，根源恰在于缺乏可靠保障；保障之所以不可靠，根源恰在于法定权利视角的缺失。只要未能为民众创设主要由最低标准界定的法定权利，其他各种旨在促进民生的方法和作为必不充分，甚至具有误导性。切实解决基本民生问题的当务之急，在于致力推动“基本民生保障法”的立法工作，将获得最低标准的公共服务确认为民众的法定权利，同时将经济焦点问责转向最低服务标准的问责。正是权利、也只是权利，隐藏了民生问题终极解决之道的全部密码。

无保障即无民生

从20世纪90年代中期开始，得益于经济高速增长和分税制财政体制改革，作为一个整体的五级政府迅速从当年的贫困政府转变为富裕政府。在不到20年时间里，政府的财政规模至少扩张了40多倍，为解决民生问题提供了雄厚的物质基础。在此期间，各级政府逐步增大了民生领域的财政投入，并通过《教育法》、《农业法》、《计划生育法》等法律创设各类“法定支出”，以及各种形式的政策承诺（比如承诺提高社会保障标准），来为民生创设投入保障机制。这些措施在一定程度上缓解了民生问题。

但是，投入保障本质上并非真正的保障，其形式意义明显大于实质意义。这种机制的逻辑荒谬之处在于：“砸钱”就能解决问题。由于腐败、寻租、浪费、低效率等原因，投入民生领域的大量资源无法发挥作用。况且，资源总量有限，不可能每个领域都齐头并进，民生短板因而在所难免。教育投入的充足，势必影响医疗保健或其他民生领域的投入。今天，民生领域中锦上添花有余、雪中送炭不足的现象，已发展到十分严重的地步。只要继续依赖过于简单化的投入保障机制，民生领域中的浪费和短板并存便无可避免，甚或愈演愈烈。

投入保障机制的缺陷还会因为盛行的“贴标签方法”而加剧。许多法规和政策文件首先贴上“医疗支出”、“教育支出”等标签，然后想当然地将其划归于“民生支出”，丝毫也不去过问这些支出利益究竟分散在普通民众身上，还是集中于少数组织良好的强势群体身上？这种无视利益归宿的方法，除了自我麻醉、自我免责和误导民众外，无法解决任何问题。

“均等化”机制也乏善可陈。不知从哪天起，学界、媒体甚至官方都大力倡导公共服务“均等化”。无论范围如何界定，“均等化”的基本含义都是“拉平差距”：要么从上往下拉，比如让上海向贵州看齐、让城市向农村看齐；要么从下往上拉，比如让贵州向上海看齐、让农村向城市看齐。前者不合需要，后者没有可能。中国这么大，各地具体情况极不相同，即使“均等化”可行，也实在没有必要。真正可行且必须的是保障最低服务标准，这已经属于本文定义的法定服务权利范畴了。

还有一种错误的机制可称为“恩宠法”。在亲民的名义下，党政领导利用其拨款大权，选择自己偏好的地区视察，通常免不了撒钱。级别越高，撒钱额度越大。既然党和政府一再承诺以法治国，为什么还有那么多领导可以逾越法律授权，以自由裁量方式动用纳税人的钱？如果法定预算程序不能正常发挥作用，包括将稀缺资源优先引向紧迫的民生领域，需要做的难道不正是完善它而不是弃之不顾吗？“恩宠法”不仅有违法治和民主的基本理念与原则，而且根本就无法解决任何民生问题，充其量也只能提供一种虚假和虚幻的保障。

服务权利才是王道

中国伟大的革命先行者孙中山先生，曾对民族、民权和民生问题作了最具权威性和最有力量的阐述。他将民生与民权等量齐观的思维，至今仍给我们应对民生问题以深度启示，那就是无民权即无民生。

既然中国的《宪法》与法律确认和保障公民的政治权利，为什么不可以确认和保障一组基本民生权利呢？与政治权利不同，民生权利属于服务权利，涵盖四个要点。其一，量化的最低服务标准，即民众有权利获得来自政府的最低标准的服务交付，包括服务的数量、质量、成本和及时性四个关键维度。这组可以并且必须加以量化的服务权利，应从那些直接关系到公民利益的方面（如教育和健康福利），逐步扩展到民生的其他领域。

其二，量化的最高服务标准。民生服务标准并非越高越好。标准过高既导致资源浪费和逾越经济承受能力，又助长不必要的奢华和攀比之风。教育支出就是典型例子。在当前法律法规和考核机制下，许多发达地区的教育投入明显偏多，电脑、车辆、校舍等硬件一应俱全，档次之高、数量之多明显超出必要，而学生人数却日益减少。

其三，服务标准的层级化和动态化。中央政府应尽快颁布全国统一的最低标准和最高标准，允许地方政府在一定幅度内进行调整。只要满足国家最低标准以及不逾越国家最高标准，各地方的民生服务标准应允许差异的存在，不应强求一律。最低和最高标准应根据经济发展水平和通货膨胀等因素，定期进行微量调整，既可上调亦可下调。

其四，服务标准必须与问责和救济挂钩。基于无救济即无权利的基本法理，当民众实际获得的服务未能达到最低标准时，政府即负有对劣质服务做出赔偿的责任和义务，而民众有权申诉直至请求司法救济。服务标准必须纳入政府问责体系，必须得有人对那些逾越标准的行为承担责任。当前经济导向的问责制亟需转换到服务标准问责的轨道上。为使问责和救济机制更有效，在量化的最低和最高标准之外，还需确立服务行为标准。这些标准应由中央政府在全国范围内统一颁布和实施。与服务标准不同，行为标准针对公务员交付服务的流程和行为准则（比如态度亲和）。没有这些行为标准，公务员和私人部门（在服务外包或合同供应时）的所作所为将偏离服务公众的本质。

与前述所有的保障机制不同，服务权利保障机制把服务标准定义为符合条件的受益者所拥有的法定权利，当政府未履行职责时可寻求行政或司法帮助。考虑到“保障投入”、“贴标签”、“均等化”以及“恩庞法”四类机制极不充分并具误导性，也考虑到中国的经济和财政实力足以满足最低服务标准，权利保障作为民生问题终极解决之道的吸引力尤其明显。如果这个路径能够扩展开来，中国便有望开启一个责任政府的新时代，政府施政能力和执政合法性将得到实质性的强化和巩固。

需要做些什么？

以权利方法应对民生问题，将与现行机制看起来非常不同。第一步是要想方设法唤起政府官员目的性的注意，使其认识到服务民众而非完成琐碎的日常事务，才是其工作的真正目的。第二，应将与民生相关的、可量化的“标准化”服务，与公共机构的核心职责区别开来。前者旨在反映民众关心的事情。这些服务功能可以从部门政策功能中剥离出来，致力于通过引入竞争、打破垄断来实现有效交付。

第三，制定《民生保障法》，将可量化的标准确认为民众的法定权利。如前所述，服务标准应覆盖最低标准和最高标准。这些标准在全国范围内统一颁布实施，但允许地区差异。各级政府还需要建立或重新塑造服务行为标准。赋予民众拥有易接受的、有保障的服务权利，这是解决民生问题最困难的挑战，但其意义无可估量。

第四，政府角色与职能应深度转型。各级政府部门（条条）应从热衷于控制权力、控制资源、控制专款，转向制定其相关职能领域中的最低和最高服务标准，同时担负起协助地方政府达成标准并监管标准实施的职责。当前盛行的“保投入”为中心的考核机制，以及以GDP为焦点的问责机制，亟需加以改革。财力和财权应尽可能下放到基层政府，使其能够根据本地的具体情况（民生短板是什么）以及民生服务的相关标准，做出统筹安排，开展工作。毕竟，所有的服务标准和法定权利，最终都要通过基层政府贯彻落实。过度集权对于民生有百害而无一利。

第五，上述努力应与预算程序的改革紧密结合起来。民生问题的终极解决，既是权利方法的解决，也是预算程序的解决。各级政府应致力推动走上正轨的预算改革，以确保民生问题能够在预算申报、审查、批准、执行控制、评估和审计构成的完整法定程序中，得到最正式、最基本和最频繁的考虑。只要预算程序无法正常发挥作用，无论党政领导多么重视，也无论撒多少钱，民生问题将永远无法真正解决。

（作者系中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师；北京财经研究基地首席专家）