“校长组阁”能否倒逼去行政化

■本报记者 缪志聪 通讯员 唐守伦

“你最近读了哪一本关于教育教学方面的书籍，对哪一方面内容体会最深刻？”

“你对做正确的事和正确做事是怎么理解的？”

……

秋学期开学前，这些颇难回答的问题摆在了江苏省镇江市10多名教师的面前，他们中间有普通教师，有当地的“教育名人”，也有经验丰富的教育管理者。当天，镇江外国语学校公开竞聘副校长的答辩考核，紧张有序，扣人心弦。

这一幕，被称为镇江市现代学校制度建设的“破冰之举”，也意味着镇江筹备良久的“校长组阁制”开始落地。

从去年8月上任开始，镇江市教育局局长赵珏就力推这一新政，尝试“把学校还给校长”，加快建立现代学校制度。2013年，镇江市“一号文件”就明确要简政放权，此后镇江市大步伐地推进学校自主管理。从接受自主管理答辩，到3所中学取得自主管理试点资格；从试行自主管理，到校长直接聘任副校长……镇江市教育局简政放权、探寻现代学校制度的足迹清晰。这一次，镇江在最难放的“人事权”上做起了文章。

“一号文件”减压，校长从烦琐事务中解脱

熟悉赵珏的人都知道，这是一个兼具理想情怀与实干精神的人，想干事又能干事。去年8月，他走马上任后一步没停，立刻扑进学校，实地了解情况。足迹踏遍每一所市属学校、辖市区的数十所学校后，赵珏发现校长们被烦琐的日常事务所困，很难沉下身子、集中心思抓教学工作。

“作为校长，也想集中精力研究教学，但每天承担着巨大的行政事务压力，要参加各种会议、迎接检查、处理校内外诸多事宜，很难腾出精力上好课。”

“仅创建、评比工作，就有20多项，每一份文件都需要校长过问，不然就显得不重视此项工作，真是分身乏术。”

“校长想干事往往做不了主，束缚了手脚，也影响了学校教学质量的提升。”

……

一句句大实话，让这位新局长震惊了。

“其实我之前也知道，校长的日常事务很繁重，但没想到会牵扯这么多精力。”赵珏意识到，必须把校长还给学校，让教育回归本真。

明确了目标之后，镇江“教育新政”拉开了序幕。首先是简政，从精简文件简报到规范检查评比，从忙于事务到研究教学，一系列举措为校长减负政策的出台做好了准备。

“当时的变化很明显，会议顿时变少、变短了，很多原先可参加可不参加的会议都不再通知我们参加了，时间相近、议题相关的会议合并起来开的情况越来越多。”江苏科技大学附属中学校长笪儒忠欣喜地回忆说，自从镇江对全局性会议和重大活动实行归口管理之后，时间慢慢就开始充裕起来，在学校的时间比以往任何时候都多。

让校长们更为欣喜的是教育局对各种检查评比的整合。镇江市教育局明确规定：“凡局以上部门没有文件规定和明确要求的，各处室均不得开展全系统性的检查评比活动。”这一举措，让校长们都长舒一口气，工作重心逐渐转移到学校教学。

2013年年初，在初步试点的基础上，经过调研论证，镇江市教育局出台了“一号文件”——《关于进一步简政放权、充分调动中小学校长办学积极性的若干意见》。这一份至今被人津津乐道的文件，明确要求教育主管部门通过改进机关作风，切实减轻中小学校长负担。机关坚持“一线工作法”，沉到学校现场办公，听取意见建议，面对面地解难帮带。“压缩文件数量和篇幅，清理各类简报和内刊，取消对学校向简报、内刊投用稿量的考核”等具体而细微的规定，也都实现了“有文可依”。

在“一号文件”的基础上，镇江市通过扩大校长干部使用权、落实学校岗位聘任制、落实教师流动决定权和绩效考核分配权等举措，大步伐地促进学校自主发展。

“这几条政策其实是环环相扣的。”镇江市教育局组宣处处长赵建军解读说，学校副校长人选由校长提名推荐，中层行政干部由学校自主公开选聘，“再结合校长任期制的推行，进一步选择部分学校试行“校长组阁制”，副校长就可由校长直接聘任，期满卸任。”

据介绍，为了配合这一制度的实施，镇江市教育局将各类别和等级岗位数都直接核拨到学校，由学校根据实际制订聘任条件和聘任办法，实行竞争上岗，可高职低聘，也可低职高聘，同时将教师流动指标下达到各相关学校，由学校根据“均衡发展、优化结构”的原则，自主决定流动人选。

当然，“‘简政放权’意在学校的去行政化，不是对学校不管不问；放权是为了更好地用权，确保减少行政干扰，让校长专注学校事务，专注学校发展，提倡‘教育家办学’。”赵建军强调说，镇江市教育部门还进一步健全了校长考核机制，科学设定考核内容，周密实施考核过程，充分发挥考核的导向作用和激励功能，构建从“骨干校长”到“优秀校长”、“名校长”的校长职业荣誉晋升体系，经考核后享受相应津贴，每3年可以出国培训一次，“名校长”可以根据需要适当延长任职时间。

免于检查、自主管理——放权之后并不轻松

新学期开学以来，镇江市外国语学校、镇江市江南学校、镇江市特教中心3所学校的校长都有一个共同的感受：受外界的干扰少了，自主安排的时间多了，校长真正回归到了学校。

这3所自主管理试点校，有着令人羡慕的“特权”：除安全工作和财务工作由教育行政部门统一管理外，其余工作均由学校自主管理，没有学校的邀请，教育局职能处（科）室原则上不到校检查工作。教育行政部门召开的各种会议，举办的各种活动，上交的各种材料，除注明所有学校参加的外，试点学校均可选择不参加、不上交。

但要拥有这一“特权”并不容易，需要通过自主管理资格考核。在今年4月，一场专门为这3所学校举行的“自主管理试点校”陈述答辩会召开，镇江市教育局专门邀请了镇江市委组织部、宣传部、人社局等职能部门参与把脉、共同评判。原本规定每所学校只有15分钟陈述时间，但整场答辩会却长达两个多小时。

“非常多的细节需要当场回答考评人员。”镇江市江南学校校长龚双明告诉记者，他本以为自己精心准备的PPT已经够详尽细致了，没想到答辩会完了，“愣是整出了一身汗，4月可是江南的春天啊”。

此前一个月，为了将这3所学校“挑”出来，镇江市教育局特地下发了《“自主管理试点校”建设实施意见》，让工作基础好、发展态势良好、校长具有先进办学理念和丰富管理经验的学校，对照条件，自主申报。消息传开后，报名的学校非常多，不少校长进行了自我评估并递交了申请自主管理的报告，经过重重论证，镇江市外国语学校、镇江市江南学校、镇江市特教中心3所学校才冲出重围。

这不仅意味着这3所学校“免于检查、自主管理”，还意味着学校拥有了考试权与人事权，这也是众多校长最为眼红的部分。为了实实在在地给试点校的探索增加筹码，镇江市大胆规定：除中考外，市级以下其余考试可自主命题、自主组织考试；经批准可试行“校长组阁制”，副校长可由校长直接聘任，期满卸任。

这样一来，3所试点校的权利就在真正意义上到了学校手里。用校长的话来说，“现在会议可以不参加，材料也可以不交，考试是我自己来，班子成员也是我来定”。

“这是个什么概念呢？就是完全的自主管理，教育局就管考核。”镇江市外国语学校校长潘晓芙形象地说，以前是戴着镣铐跳舞，想欢畅自由地干事，可对教育行政部门又很依赖，现在学校才算真正成为独立的办学主体，实现依法自主发展和自我监督。

“有些地方，现在我也在放开手脚去做，也顾不上会不会得罪人了，比如以前要小心翼翼应付的检查。”潘晓芙告诉记者，“开学后镇江市督导室准备到学校督导，因学校正在实施校安工程，学校就申请了延期督导。今年年底，我们将邀请教育行政部门到学校联合检查，变‘要查我’为‘我要查’，挖掘自身潜力，让教育行政部门更好地促进、服务于学校发展。”

权大了，担子也重了，“简政放权”后，3个校长明显感觉没有以前轻松了，“全校乃至全市的眼睛都盯着你，因为现在就是你说了算”。启动试点工作后，3所学校的校长不约而同地选择了把“管理规范化、精细化”作为突破口。三校师生明显感觉文件少了、会议少了、考核少了、检查少了、评比少了；校长们突然觉得每天可支配的时间变多了，想干的事情都可以甩开膀子干了。“学校正在建立一套现代学校管理机制，形成一个有共同价值观的管理团队，只要大家劲往一处使，学校一定能办好。”镇江市特教中心校长张全宝高兴地说。

变化是如此的明显，校长与教师们都有如释重负的感觉。“自主管理后，校长的主动性、创造性得以充分发挥，办学活力增强了，但不仅仅是校长，这种当家做主的感觉直接延伸到了每一个教职工。”龚双明说，令他无比欣慰的是，“教师们的拼搏精神一下子就上来了，很多人特别是青年教师纷纷以校为家，各项要求项项超前、项项落实。”龚双明一直想推进的学校社团建设也有了实质性的进展，他亲自与学校所在的社区谈，落实各个细节，一个单位一个单位地跑，“设计学生社团，为他们找社会实践点”。

“校长组阁”：撬动最难突破的“人事权”

按照镇江市教育局的设计，自主管理试点校明确之后，校长们就要开始“组阁”了。从全国各地简政放权的尝试反馈情况看，“最难突破的往往就是人事”。怎么进一步把用人权下放给学校又让镇江市着实费了一番心思，但教育局党委形成了一个共识——“决不能因为用人权的问题，让这轮简政放权的现代学校制度改革试点成为鸡肋。”

“‘校长组阁’并不是变成校长一人说了算，要经过严格规范的选拔、竞聘程序，体现科学、民主、公平的原则。”镇江市教育局党委副书记黄法祥介绍说，校长要向市教育局党委呈报“组阁”工作方案，明确职位、职数、条件、时间、方法、步骤等，“这里教育局要发挥考核监督的职能”。

经过几个月的自主管理探索和实践，镇江市外国语学校率先在全市启动了“校长组阁制”试点工作。这么多天的自主管理已使潘晓芙十分清楚学校需要什么样的教学管理人才。

她很快拿出了一套内容翔实、针对性强的“校长组阁”工作方案，因为其严密细致，便于操作，迅速获得上下一致认可，得以推行。在潘晓芙设计的这套方案里，民主测评、民主推荐与“校长组阁”得到最大程度的体现，去行政化的色彩非常强烈。

这所“破冰校”，首先进行的是一场对领导班子与中层干部的满意度测评。与以往不同，这次的测评既是民主评价也是民主推荐，结果作为拟任人选的重要依据，“教师们开始了真正意义上的当家做主，整个过程所有人都很认真，没有人再把这个当作是走过场。”

潘晓芙的视野十分开阔，既面向本校教职工聘任副校长和中层行政干部，在全校范围内进行民主推荐和自荐，让本学校的教师找到施展才华的舞台，又拓宽选拔途径，向市属学校招才纳贤，鼓励校外具备任职资格条件的人员竞聘副校长。经过选拔、公示、教育局党委审核，朱燕、陆铁松、骆晓军、汤海四人成为首批潘晓芙“内阁成员”。

“选聘的副校长和中层行政干部，并不是进了‘保险箱’。”赵珏强调，为了让“校长组阁制”实至名归，这次聘任的副校长和中层行政干部的任期，与校长任期一致，每届任期3年，校长任期届满，副校长及中层行政干部任期自行结束，“同时全校教职工对副校长和中层行政干部每学年评议一次”。

根据规定，10名以上教职工可联名在每年寒假第一周提请校长启动评议程序，并对副校长和中层行政干部予以评议。对评议不合格票数达到全体教职工1/3以上的，校长可以将其解聘。这相当于给新“内阁”上了一道“紧箍咒”，“民主的意味呼之欲出”。

“副校长和中层行政干部因重大突发事件造成一定影响或个人违法违纪不能正常履行职责的，校长应当直接解聘其职务。”赵珏进一步说，既然是校长来“组阁”，当因解聘、调动等问题，副校长和中层行政职位出现空缺时，校长就有权指派人“入阁”。

“组阁”带来的变化及其带来的“正能量”是令人惊喜的。“校长‘组阁’能按教职员工的需求，纳入各具特点、志同道合的人才，让他们人尽其才，各尽所能。”潘晓芙说，这些人员对学校文化了解，愿意继承、创新，有共同的价值追求、共同的愿望，管理活力比以往更强了。

陆铁松原是江苏科技大学附属中学的教师。因女儿在镇江外国语学校上学，陆铁松了解了该校的“合作式课堂教学”模式。他从一个家长的角度，发现这一模式培养了学生自信自主的学习能力，培养了学生合作学习的团队意识，萌发了想投入这项教育改革的愿望。

这次如愿被聘任为镇江市外国语学校副校长后，陆铁松如鱼得水，很快融入了新的团队。他系统地研究“合作式课堂教学”的理念，把学校办学理念、校长决策通过精细的管理落实到位，为学校的教学工作注入了新的活力。他感慨地说：“一所学校要办好，必须把握好两个方面：一是做好‘规定动作’，执行教育行政部门布置的各项任务；另一方面要做好‘自选动作’，创出学校的特色品牌。”

陆铁松等新聘的副校长上任后，对普通教职工带来的震动非常明显。大家看到了希望，工作劲头十足。

中小学简政放权，尚有瓶颈待突破

“校长组阁制”为学校去行政化改革跨出了坚实的一步。在这一套制度之下，一个效率高、凝聚力强的班子很容易就能组建起来，但这条道路并不平坦。从镇江市的实践来看，自主管理模式的转变是一个循序渐进的过程，还需要学校不断调整、适应、完善。

跟国内其他试点地区一样，校长们有了一定的自主支配权，但对镇江市教育局的文件该怎么落实，哪些会议应该参加等，校长们把握起来还有一定困难。“有时因工作忙，想不参加局里的会议，但又有思想顾虑，怕学校工作与教育局脱节，怕主持会议的领导有想法。这些都需要有一个磨合期，还无法一下子做到位。”龚双明说。

目前，镇江在用人权方面跨出了可喜的一步，“校长组阁制”让校长、副校长、中层干部以及普通的教职员工都看到了希望，也大大激发了学校的活力，这是国内其他地方难以做到的。但话说回来，教师的人事权并没有想象的那样放得开。“目前，人力资源的开发使用，只能在一所学校范围内，无法在更大的区域调配。”潘晓芙说出了“组阁”面对的难题，“人事权、财权不在校长手上，容易被束缚手脚，成为学校自主管理的一个瓶颈。”

在镇江，自主管理并非仅仅针对3所改革试点校，大部分学校都或多或少参与其中。丹徒高级中学校长蔡鹏说：“如今教育局还权于校长，对校长的素质提出了更高的要求，工作安排需要校长来统筹，遇到问题需要校长来解决。如果校长不能及时转变观念，适应自主管理的新要求，教育质量就会得不到保证。”镇江市第六中学校长张鹏则认为：“自主管理并非简单地抓权，不是摆脱教育行政部门单干，相反是要把上级的要求自觉与超前地落实，并针对目前的薄弱环节固强补弱，提高管理效率，促进管理者更多关注学生、关注课堂、关注教师的发展。”

中国教育科学研究院研究员储朝晖对这些观点基本赞同，他认为，镇江在国内中小学简政放权的道路上又前进了一大步，但他坦言这个层面的人事权解放之后也要面临着更多的实际问题，“校长缺乏财权，难以建立相应的绩效体系，会很大程度上妨碍组阁制的工作效能，让想干事、敢干事的新提拔人员干了事却无法在工资、报酬上予以体现。”

“更麻烦的是，副校长跟中层的任期是随着校长走的，如果这一届校长干得好，在中国社会独有的文化之下，这一批副校长跟中层是不是做得到‘能上能下’呢？”储朝晖说，从目前看镇江还需要建立一套“弹劾机制”，让这些选出来的校长拥有一群“反对派”，允许不赞成他的人存在，并建立合理的沟通机制，防止因竞聘选举产生“派系斗争”。

储朝晖认为，从长远来看，要实现真正意义上的自主管理，政校分开依旧是方向，包括外部制度空间与内部空间尺度两部分，说穿了就是“扩大学校办学自主权，使学校拥有人权、财权、决策权”，其方向是让学校不再是行政机构的下属，而是相对独立自主的法人社团；政府与学校之间的关系要通过法律法规来调节，而不能再对学校发行政指令。

在镇江，“校长组阁制”已经在很大程度上形成了倒逼机制，让校长们将自主管理的压力转变为工作动力，张全宝说：“经过校内讨论，我们‘组阁’也不是自由化管理，不是随心所欲管理，而是要校长、管理团队腾出更多的精力、更多的时间，思考如何按学校规律运转，按规划建设学校。”

这样的情况，让镇江市各级教育行政部门信心大增，上下形成了强烈推进改革的共识与氛围。“人都有依赖情绪，学校建设也如此。可客观环境摆在那儿，实行自主管理后，教育局这根拐棍指望不上。久而久之，倒养成了学校自立自爱自强的意识，各种长计划、短安排都是心中有数，校长们就能独当一面地开展工作。”丹徒区教育局局长曾明泉说。

赵珏更是自信地说：“坚持不懈地推进教育改革，任重道远，认准了的路就要坚定地走下去。”