重构农村寄宿校经费保障机制

■董世华

当前，农村寄宿制学校正处于发展初期，学校建起来了，但在运转过程中却出现了一系列问题，归结起来就是“经费不足”。面对巨大的资金缺口，农村寄宿制学校建设和发展迫切需要国家财政经费的大力支持，构建长效经费保障机制，明确各级政府的具体投入责任，并且将责任制度化、法制化，规避各投入主体的卸责行为。在政府财力有限的情况下，积极鼓励社会力量参与农村寄宿制学校建设，构建社会捐赠激励机制，拓宽资金来源渠道。

确保经费来源，构建成本分担机制

第一，加大中央政府农村寄宿制学校建设专项转移支付的力度。农村寄宿制学校的补助形式应该采取专项转移支付，支付内容应该包括新增人员工资成本、学生生活与交通成本等。就新增人员工资而言，西部地区、中部及东部地区地理环境决定了学生寄宿需要的刚性，国家必须制定合理的生活教师编制标准，采取财政转移支付的方式，全额承担生活指导教师工资，对于其他农村地区寄宿制学校，可以按比例与地方政府共同承担。贫困寄宿生生活困难问题不是农村寄宿制学校的主要矛盾，在普遍享受新增成本补助的基础上可以将责任交由地方财政负责和社会力量支持。县级政府更接近基层，比较容易获得贫困寄宿生信息，可以避免各地为了获取更多的补助而夸大贫困程度。中央财政专项转移支付应直接指定具体项目，专项用于食堂改建、实行农村寄宿生营养计划等。

第二，发挥省级财政转移支付作用，改变省级政府义务教育责任缺位的现状。农村义务教育经费保障新机制中体现了“中央地方共担”的意图，省级财政有必要对财力困难的县市义务教育进行转移支付。寄宿制学校是农村义务教育的难点和薄弱环节，省级政府对农村寄宿制学校投入是其承担责任的着力点。省级财政应该把转移支付的重点放在小学寄宿制学校基础建设方面，具体采用专项配套转移支付的办法，利用农村小学寄宿制学校建设项目工程的模式扩大小学寄宿制学校有效容量，切实保证有寄宿需求的学生住校学习。

第三，明确县级财政基础建设投入的职责。目前农村寄宿制学校教育的强大需求本身就来源于县级政府为了压缩教育支出的推动。县级政府为了达到教育规模效益，在没有认真比较撤并节约成本与寄宿制学校建设成本的情况下，盲目撤并村小和教学点，在寄宿条件不成熟的情况下不断加大布局调整力度。只有制定农村寄宿制学校建设基本标准，由县级政府承担寄宿制学校的初建成本，才能保证地方政府理性地撤并农村中小学。对于财力薄弱又确实存在强大寄宿需求的县，省级财政必须予以转移支付，与县级财政一起共同承担寄宿制学校初建成本。不仅如此，为了防止县级政府通过撤点并校、牺牲农村学校办学条件和办学质量以达到减少财政支出的目的，县级政府必须对撤点并校节约的支出专款专用，避免实际形成的义务教育财政“挤出效应”。因为撤点并校后带来的直接问题就是学生寄宿需求增加，所以对于撤并之后闲置校产的处理必须对口用于寄宿制学校建设。

第四，最大限度地争取乡镇政府非货币投入。虽然“以县为主”的管理体制将发展农村义务教育的职责从乡镇政府剥离，但是农村寄宿制学校的生存和发展对乡村经济社会发展仍然具有举足轻重的作用。乡镇政府没有对中小学资金投入的责任并不代表其无所作为。通过一系列措施保障农村寄宿制学校周边社会环境、资助本乡本村贫困儿童、为农村寄宿制学校建设用地等提供便利，从而营造寄宿制学校良好的生存环境，最大限度地提高资金使用效率，这些非货币化的投入往往会降低办学成本，从另一个角度看也就是对学校建设的投入。

提高使用效率，明确资金投入方向

第一，区别对待寄宿制学校与非寄宿制学校，增拨公用经费。公用经费标准的制定是建立在非寄宿制学校成本基础之上的，确定之初并没有更多地考虑到寄宿制学校成本结构的特殊性。因此，在现有标准下，存在寄宿生且寄宿生人数偏多的学校，现有拨付标准显然难以保障正常运转。根据部分学校的经验数据，管理一名寄宿生所耗费的公用经费相当于1.5名非寄宿生。同时，学校寄宿生比例也是影响生均成本的主要因素之一。基于此，学校生均公用经费标准的核算必须区分寄宿制与非寄宿制学校，在达到一定寄宿率（假定为50%）以上的学校之间，按1:1.5的比例拨付寄宿生与非寄宿制生公用经费；对于低于一定寄宿率（如50%）的学校，寄宿生虽然很少，但是满足寄宿条件的基本设施和人员配备并不会成比例地减少，因此应当依据补偿原则，适当提高生均公用经费拨付比例。由于农村寄宿制学校大都分布在中西部地区，这些地方县级财政实际难以支撑新增公用经费，应考虑由中央财政以扶持的方式通过转移支付实现，只有如此，寄宿制学校新增公用经费才能真正落到实处。

第二，增加非教学服务人员编制，减轻教学人员工作负担。学生就餐就寝管理原本并不属于教学任务之列，特别是对于低龄寄宿学生来说，食宿管理难度更大。一个优秀的教师并不一定能照顾好学生的食宿，如果将这些任务强加给专任教师，可能会影响教学效果。根据私立寄宿制学校的成功经验，安排生活指导教师管理学生就餐就寝无疑是最佳选择。目前，部分学校采取聘请社会人员充当生活指导教师的办法并不可取，农村寄宿制学校生活指导教师必须是经过专业训练的具有一定文化素质的专业人员，其地位应等同于学校专任教师，政府要安排正式编制，工资由财政提供。只有通过这种方式，才能使食宿与教学这两大功能有机地结合起来，这样既可以减轻专任教师负担，又能使学生感受家的温暖，从而达到提高教学质量及学生愉快成长的目的。

第三，全员补助寄宿生生活费，创新补助机制。寄宿制学校教育作为政府提供的公共产品，原则上应该是免费教育，所以，公共财政补偿学生生活差距费用是学生公平接受义务教育的保证。但是，这种补偿不适合以资助的形式出现，而应该在政府财政困难的情况下，家庭与政府分担这部分新增成本。按照这一原理，寄宿生生活补助应该是按一定比例全员享受，至于贫困寄宿生的问题应该交给社会捐赠等途径解决，或者国家另设置资助项目给予帮助。根据目前“补助贫困寄宿生生活费”政策执行情况来看，并没有达到预期目标，由于发放标准不统一，很多地方相反还带来了新的矛盾，影响了干群关系和家校关系。生活补助的发放形式也存在很大隐患，很多学生家长并没有把生活补助用到学生的生活上面，往往挪作他用。有鉴于此，建议生活补偿费用以专项资金的形式补偿到学生食堂，学校以餐票的形式发放给学生，寄宿生只有进食堂吃饭才能享受这项补贴。

拓宽经费渠道，构建社会捐赠机制

从理论上讲，各级政府是农村寄宿制学校投入的完全责任主体，将寄宿制学校建设纳入公共财政保障范围是构建经费长效保障机制的根本。但是，在国家投入主体地位难以及时到位的情况下，鼓励各利益相关者对农村寄宿制学校投入有利于解决现实问题，将长远规划与现实行动有机结合起来才能改善当下农村寄宿制学校办学条件差的状况。除了各级政府拨款，还应更多地寻找社会力量的支持，通过多种形式、多种渠道有效地筹措办学资金。中央政府可以按照“政府主导、社会参与”的思路，鼓励地方政府出台一些政策，拓宽农村寄宿制学校建设的经费来源。

农村义务教育是最大的公益事业，农村寄宿制学校建设是其薄弱环节，利用税收政策构建社会捐赠鼓励机制，可以吸引更多资金投入寄宿制学校建设，解决义务教育面临的困境。社会对农村寄宿制学校捐赠可以集中在农村中小学宿舍的标准化建设、学生营养供给、贫困寄宿生资助和校车发展等方面。（作者单位：贵州财经大学）