公共政策为儿童发展“保驾护航”

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世界政策分析中心最近发布题为《改变儿童的机遇——全球儿童政策新发现》的报告，旨在为儿童发展绘制一幅公共政策支持全景式画卷——

■熊建辉

当政府为免费教育呕心沥血，贫困儿童尤其女孩便会远离辍学；当政府确保成人就业足以抚养家庭，童工与早婚现象便可遏制……挂靠美国加州大学洛杉矶分校的世界政策分析中心最近发布题为《改变儿童的机遇——全球儿童政策新发现》的报告，旨在为儿童发展绘制一幅公共政策支持全景式画卷。

以就业与福利遏制贫困

贫困产生疾病、早夭、辍学、童工等多米诺效应，是儿童发展的首要瓶颈。报告显示，有证据表明，提高薪资足以改善职工的未成年子女发展成就。目前，167个国家虽已设立最低薪资标准，但40个国家的职工家庭人均每日生活费尚不足2美元。

报告提出，公共福利政策是消灭贫困的强效武器。103个国家已就家庭现金福利立法，至于由个体所获福利转换成的购买力能否保障整个家庭体面生活，则另当别论。何况，无论成人最低薪资、失业保险抑或家庭现金福利均低于充分发展儿童潜能所需的家庭收入。

以免费与师资保障教育

除3个太平洋地区国家，基础教育免费制度遍及全球,但入学机会均等仍无法惠及全球6100万适龄学童，家庭经济状况为主因，贫困家庭学童辍学率4倍于富裕家庭。

同时，高中教育被视作拥有一份体面工作的最低学历要求，而免费制度直接决定高中教育普及率。然而，每100名适龄未成年人，在撒哈拉以南的非洲地区，只有40名能就读高中，在南亚与西亚59名，在阿拉伯地区69名，在东欧与亚太地区以及拉美与加勒比地区90名。

此外，入学率绝不等同于合格率。在撒哈拉以南至少12个非洲国家，青年人在完成6年小学教育后，文盲率仍高达40%。学校教育的效能与质量取决于教师。在48个国家，仅需完成高中学历即可担任初中教师。

以法律与政策护卫童贞

据国际劳工组织调查，全球现存2.15亿5至17岁童工。童工现象危及儿童身心健康及其受教育机会。数据显示，在加纳，有偿工作每增一小时，未成年人受教育年限就会减一年；在坦桑尼亚，一名女孩一天减少有偿工作半小时，她完成阅读一张报纸的可能性就存在8%。

在全球，有6个国家尚未对参加全职工作的最低年龄予以立法。在5个国家，允许12或者13岁未成年人每周工作35小时以上。29个国家将参加全职工作的最低年龄设在14岁，63个设在15岁，59个设在16或者17岁，只有18个设在18岁。此外，未成年人的“勤工俭学”尚处于公共政策保护的盲区。

抵制童工旨在护卫童贞，抵制早婚亦然。早婚使未成年人深陷一系列消极境遇，如辍学、疾病、暴力以及人身依附。然而，7个国家尚未设立最低结婚年龄，而且在全球半数国家，最低结婚年龄没有性别差异，均为14或者15岁。

以哺乳与休假促进健康

儿童发展基于健康，母乳喂养尤为关键。大量证据表明，母乳喂养能降低3至5倍婴幼儿死亡率且加固亲子纽带。保证哺乳期女性能在工作期间哺乳，这是惠及所有婴幼儿健康与亲子关系的低成本选择。全球136个国家已给予政策性支持。

同时，单位愈发远离居所，且更多女性跨入职场，导致留守儿童剧增，表现为6岁以下3.4亿，6至14岁5.9亿。带薪休假制度能确保初为人父母者家庭与事业两全。研究表明，每增加10个带薪休假日，能使5岁以下幼儿死亡率每周下降9%至10%。

目前，8个国家尚未制定初为人母者带薪休假政策，16个国家在带薪休假期间停发薪水，21个国家只提供停薪休假以满足未成年人的健康需要。能够以未成年人为出发点为父母提供带薪休假制度，欧洲与中亚最多（85%），其次是撒哈拉以南的非洲地区。虽然父亲积极参与育儿已成共识，但真正能为初为人父者明确提供带薪休假的国家只有67个。

包括歧视在内的种种社会不公平会引发抑或加剧未成年人的身心疾病，而教育权利缺失现象尤为普遍。虽然国际社会把权利平等纳入宪法，但只有16个国家在其宪法中禁止基于性别的教育歧视，17个基于宗教，18个基于种族，而且143个国家在宪法中未能保障女性受教育权。

作为最大的弱势群体，残障儿童对公平的期待尤为迫切，因为残障儿童拥有更少的教育机会与更弱的学习成就。在玻利维亚与印尼，残障儿童比健康儿童的入学机会低50%。确保残障儿童发挥其全部潜能的最佳举措无疑是全纳教育。155个国家的公共教育体系提供特殊教育，其中73个采用同班授课，28个国家却无法做到。

以文本与数据构架政策

此次推出的报告为首版，数据源自联合国193个成员国的法律与政策信息。但报告发现，政策文本与统计数据严重匮乏，且现有信息往往缺失系统性与严谨性，这势必搅乱立法与执法以及公共政策的制定与实施及评估。问题尤为深重的则是信息的杂乱无章，公共政策堙没于海量信息而无以梳理。因此，政府难以缓解乃至消弭未成年人与其家庭对公共政策的畏惧与抵触甚或仇恨。尤其当政策或缺席或无能而无法确保儿童健康发展也无力支撑个体与家庭击破社会性屏障时，这种现象一旦被舆论捕捉并放大，其社会爆炸性将无可估量。

当然，于政府而言，公开并激活公共政策可视作一种领导力，具有引发变革的潜能。世界政策分析中心希望这份报告所呈现的图景能唤醒城市、国家与国际社会关注公共政策对儿童发展的影响，并由此强化政府、社群、家庭与个体的责任，敦促政府提升政策工具作用于儿童生命机遇与生活品质的公平、效益与效率。

（作者单位：教育部教育管理信息中心）