高中“负债办学”能走多远？

大西瓜 绘

新华网11月1日报道，到2012年底，黑龙江省共有80多所普通高中负债，债务规模约12亿元。不独黑龙江，高中负债在各地已成为普遍性问题。浙江省审计厅负责人表示，通过对去年省内300多所普通高中的债务审计调查发现，部分学校举债规模超过偿还能力，部分学校实际已丧失自身偿还能力。

普通高中债务问题给当前高中教育健康发展带来了不利影响，须认真加以解决。该如何看待当前高中负债问题？该如何化解高中债务？本期话题就此进行探讨。

警惕盲目决策和政绩思维

■熊丙奇

对于高中负债，需要分析两方面问题。首先，学校征地盖楼是否必须？有多少属于盲目扩张，纯粹为了追求规模，制造政绩？众所周知，学校的发展战略，很多情况下是由学校行政领导拍板，方案再提交给政府部门报批。在这一过程中，决策者事先并不征求师生意见，如果政府部门和学校领导建“超级中学”、展示办学政绩的思路一拍即合，中学大规模搞征地盖楼就不可避免。先前有媒体报道，我国一些省市在规划建万人以上的高中，并将其作为一项重要战略。

其次，对于高中改建中切实需要政府投入的经费，政府是否保障投入？还是政府不出钱，只出台政策，允许学校借款？对于由于政府保障不够而产生的贷款，这当然必须通过政府加大投入加以解决。而对于学校盲目扩张，制造政绩工程而产生的贷款，则必须在查清所有账目的前提下，调查在征地盖楼过程中是否存在腐败问题，同时追究决策责任。

据媒体报道，湖南中部的一所高中，学校累计已经负债1200多万元，每年光支付利息就要170万元。之所以有如此庞大的负债，就因政府投入少，近5年，该校用于基础设施建设和教学设备改善的经费达到803万元，而上级拨款仅为80万元。从中可见地方政府发展高中教育的态度。

目前，地方政府和高中，必定会急切地想着怎样还款，化解高中债务危机会提上各地的议事日程。高中的债务当然需要化解，但是，如果不反思形成债务的根源，类似的问题今后还会发生。

其一，学校必须建立民主决策机制。对于学校征地、盖楼这样重大的发展战略决策，应广泛征求师生意见，提高决策的科学性和民主性。当初学校借款，是由于没有这一决策机制所致，如果在考虑归还贷款时，也由行政部门拿主意，那么决策不民主、不科学的问题还会继续存在。我国学校发展，已深受决策失误之害，教育规划纲要为此明确提到要提高教育决策的民主性和科学性，但分析现实中的重大教育决策，基本上还是按照传统的模式进行。

其二，对学校的治理，应严格坚持依法治教，政府部门必须履行投入责任和监管责任，不能逾越法律框架做所谓的“创新”。如果在我国教育发展和学校管理中，严格遵守法律规定，学校是不能向银行贷款的，如此一来，政府部门想尽快扩大学校的规模，就必须考虑增加财政投入，而如果财政投入难以增加，扩大规模的想法，也就不可能实现。再就是，对于高中教育，应禁止收取择校生、择校费，有的地方希望高中学校扩大招生规模，招收大量择校生，从中收取择校费挣钱，这本质是违规办学。目前，不少地方打破常规的做法，实质给了政府部门盲目决策、学校违规办学的胆量，而高额负债，就是在为盲目决策、政绩工程买单。

教育的发展还得老老实实走寻常路，必须尊重教育发展的规律，重视学校的办学质量，而不是体量和规模。试想，背负着沉重债务，整日考虑怎样还债，还何来心思办学？教育质量提高又从何谈起？

（作者系21世纪教育研究院副院长）

解决投入不足方可根本化债

■汪明

“冰冻三尺非一日之寒”，高中债务是长期积累而成的，高中教育要发展而建设资金无来源，无疑是一个重要原因。一方面，本世纪初高中教育亟待发展。2001年，我国小学、初中、高中毕业生升入高一级学校的比例分别为90%、53%和58%，呈现两头高、中间低的各局，高中教育成为各级教育协调发展的瓶颈。为了解决高中办学规模不足和优质资源短缺等问题，改善办学条件，新建和改扩建一批高中学校成为当时高中发展的一项紧迫任务。另一方面，高中教育投入严重不足。长期以来，各地财政预算内拨款占普通高中教育经费的比例在50%以下，高中教育的财政拨款和收费收入主要用于教师工资及维持学校的基本运转，学校基本建设资金没有来源。在此背景下，通过举债发展高中教育，似乎也就成了一种不得已的选择。

同时也应当看到，确有一些地方政府和学校由于办学思想存在偏差，过分追求学校的超大规模和超高标准，动辄几千万乃至上亿元的建设资金投入，导致地方政府和学校债务负担沉重，对这样的做法需要有所反思。

高中学校举债办学的做法，在一定程度上带动了高中教育的整体发展，但也留下了诸多隐患。一些高中学校因为每年需要支付高额利息，背上了沉重的经济负担，面临着较大的财务风险；一些学校因为举债，不得不压缩学校的日常运行开支，影响正常教育教学活动的开展；还有一些学校因为举债，被债权人堵门封校的事情时有发生，严重影响了学校的教学秩序。

加大高中教育投入，逐步化解高中债务，是推进高中教育发展的一项紧迫任务，亟须尽快提上日程。首先，要积极寻求化债之策。地方政府要在全面掌握本地区高中负债情况的基础上，将高中债务纳入地方政府性债务管理范围内统筹考虑，通过设立专项经费，根据负债情况、债务性质，分步骤、分项目逐步化解。高中学校举借的债务，相关学校应通过收费收入、盘活闲置资产等方式承担相应化债责任；地方政府和相关部门举债并用于高中学校建设的债务，由举债主体按照协议约定，积极筹措资金偿还。其次，要坚决防控新增债务。要加强项目审批管理，严格控制高中学校基建项目，对于一些非急需、非必上项目不予立项；要合理确定高中学校建设上限标准，杜绝违反规定的超标准、超规模、超预算建设。再其次，要努力健全保障机制。各地要切实履行政府举办高中教育的责任，完善公办普通高中以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的投入机制。同时，要加快制定普通高中学校生均经费基本标准和生均财政拨款标准，确保学校基本建设、教学仪器设施设备、教职工工资等经费投入。只有从源头上解决高中教育投入不足问题，高中教育才能得以持续健康的发展，高中学校举债办学问题也才能从根本上得以解决。

（作者系教育部教育发展研究中心基础教育研究室主任、研究员）

用“财政约束”遏制发展冲动

■曾晓东

高校债务在历经十多年的“纠结”后，通过集合多方“智慧”，借助确保教育经费占GDP4％的推动，终于得以化解。可最近，普通高中负债问题又“浮出”水面，这使得我们的神经又一次紧绷起来。

为什么教育领域一次次出现债务“危机”？解释可以从不同的方面来进行，可以说这是基层官员缺乏科学决策意识，没有将师生参与决策作为制约机制，可是这样的解释难以令人信服。师生有什么内在动机去制止校方和地方政府大力发展高中教育的战略呢？进一步讲，如果师生认识到扩大规模、改善办学条件、学校上档次、上规模的重要性，同意学校负债发展，那么，这种决策是否就具有合法性了呢？当然，“负债”还可以解释为政绩冲动，那么，大力发展普通高中又怎样成为政绩指标的呢？再进一步讲，即使地方政府具有发展普通高中的政绩需要，“负债”又是如何实现的呢？当我们扩大分析问题的视域，不难发现，不论是政绩推动还是投资冲动，地方政府“负债”建设其实已经成为非常普遍的现象，普通高中只是各种建设冲动中的一个表现而已。于是，问题的成因也就没有什么独特的，即财政预算约束难以“管住”发展冲动，具体到普通高中问题上，就是财政预算约束难以“管住”教育部门的发展冲动。

发展冲动和财政约束之间是一对永恒的矛盾，就像人们购物欲望和钱包约束间的关系一样。当钱包里没有钱的时候，欲望也就被遏制了。于是，钱包里的钱是购物欲望的“硬约束”。但是，信用制度的出现使钱包约束变“软”了，超前消费成为可能。即便如此，信用制度还是设置了信用等级和风险管理制度，用制度去约束人的消费欲望。因此，指责校长或者地方官员的盲目发展冲动是没有用的，“超级中学”的确能够为学校带来竞争优势，从单个学校的角度看，通过建设“超级中学”获得地位优势是一种理性的选择。这是人类有限理性行为的表现之一。因此，发展的冲动也不是一个道德问题，而是一个典型的制度约束缺失问题。

如何去约束发展冲动？除了通过改革课程和评价方式，削弱“超级中学”存在的制度基础外，强化财政约束的“硬约束”是一个更加迫切和直接的手段。这个“硬约束”的原理就是强化发展普通高中的“事权”与财政支出的“财权”之间的联动关系。建立或者扩大一所公立普通高中，实际上就是增加了地方政府的刚性财政支出规模，财政制度理应建立相应的财政约束“红线”，用财政风险管理机制去制止事业发展的冲动，强化财政约束的严肃性。

在对待普通高中发展的财政“硬约束”问题上，有些人有不同的看法，认为高中不是义务教育，它可以通过收费来补充经费不足，因此，财政约束完全没有必要很“硬”。其实，只要是公立高中，维持其财政充足性就是和义务教育一样，处于政府财政支出预算的优先位置上，是保运转的刚性支出。至于普通高中的收费，如果完全落实财政的“收支两条线”，应该是收多少完全通过行政事业收费途径进入财政收入的“池子”，支出多少则完全建立在预算的基础上，预算多少就花多少，和它的收费无关。

从运动式的教育事业发展走向国家基本教育制度建设，首要的应该是严肃教育财政制度建设，其基础是公立、非营利和营利性教育事业在政府预算中优先等级和预算覆盖范围的差异。

（作者系北京师范大学教授）

————————观点————————

县级高中“边发展、边还债”的模式在全国很普遍。严格意义上讲，这是国家经济和教育发展不匹配不协调的问题，是“历史的欠账”。

——河南柘城县教体局党委副书记傅永清

目前我国普通高中教育政府投入比重过低，优质资源匮乏，教育经费分配结构不合理，有限的资源往往偏重于城市、地方重点中学和示范高中。

——北京师范大学教授刘复兴

作为学生面临最大升学压力的高中阶段，国家应加大对普通高中教育的投入，统筹协调化解高中学校的债务负担，为基层高中的发展提供动力，提高地方政府对高中学校建设的积极性。

——《瞭望》新闻周刊