东北外交战：国民党接收旅大失败 中共抢得先机(1)

    东北问题在战后中国时局的发展演变中起着极其重要的作用。国共苏美三国四方围绕东北问题，上演了一幕又一幕纵横捭阖之大戏，而国共两党对东北之争夺，不仅决定了东北，也在很大程度上决定了中国之命运。旅（顺）大（连）接收问题，为战后东北政治、经济、军事、外交诸问题中之一个案，但因其相对孤立于东北局势的主要发展进程之外，而较少为时人及后来研究者所注意。然而，旅大接收问题仍然反映出战后初期东北问题的鲜明特色，即国共美苏三国四方博弈，外交关系与内政问题相交织，最终又归结为国共两党之争夺。本文即以战后旅大接收问题为个案，叙述其前后过程，探究其因果关系，并以国共两党对旅大之争夺为研究重点，期以深化对战后东北问题的研究与认识。

    一、国民政府接收旅大之迟迟不能提上议事日程

    战后旅大接收问题源起于1945年2月的雅尔塔会议。因为美国和英国急于使苏联参加对日战争，以缩短远东的反法西斯战争进程，因此在雅尔塔会议期间，美英首脑私下秘密允诺苏联在战后恢复帝俄时代在东北之权益，其中包括由苏联租借旅顺军港，并保证其在大连港国际化后之权益。这一大国之间的秘密妥协，严重侵害了同为反法西斯阵营重要成员的中国的国家利益，而且是在当事国中国完全不知情的情况下达成的。尽管中国国民政府及其领袖蒋介石对此表示了不满与愤懑，但其时中国的弱势地位，决定了他们无法改变大国交易的现实。本来，战后接收东北和旅大是战胜国中国从战败国日本手中接收，是中国的当然权利，但因为雅尔塔密约之规定，使得东北和旅大接收成为中苏两个同盟国之间需要协商解决的问题，从而为接收增加了变数。

    根据雅尔塔密约的原则规定，1945年7月至8月，中苏两国经过谈判，于8月14日签订了《中苏友好同盟条约》及相关协定，从法律上认可了雅尔塔密约的诸项内容，并将其具体化。关于旅大问题，蒋介石决定的谈判原则是：“旅顺军港之行政管理权必须归中国主管之下，乃与苏联共同使用，而非共同管理；大连为自由港，照各国自由港例，行政管理皆归我，领土主权中国主管。经过中苏双方的讨价还价，最后达成了《关于大连之协定》和《关于旅顺口之协定》，前者规定：大连为自由港，对各国贸易及航运一律开放；大连之行政权属于中国，平时不包括在旅顺海军根据地范围之内，仅在对日作战时，受该区域之军事统制。后者规定：中苏两国共同使用旅顺为海军根据地，并设立中苏军事委员会处理使用事项；旅顺海军根据地之防护，中国政府委托苏联政府办理，苏联有权驻扎陆海空军；该区域内之民事行政属于中国，但中国政府对于主要民政人员之委派将顾及苏联之利益，并应征得苏联军事指挥当局之同意。不过，因为在谈判中中方受到诸多问题之牵扰，对于旅大行政权接收与管理的具体问题未能于事先详加研讨，在谈判中注意亦不够，没有在协定中订立详实有效之条款，从而为后来之接收不顺留下了隐患。

    1945年8月8日，苏联对日宣战，随后苏联红军全线突破日本关东军的防线，进入中国东北地区。14日，日本宣布无条件投降。22日，苏联红军进入旅大地区，实行军事管制，并长期在此驻有陆海空军重兵。在苏军进入旅大之前及进驻之初，当地社会秩序较为混乱，盗匪四起，抢劫时发。8月18日，大连伪商会会长张本政和副会长邵慎亭、迟子祥等，发起成立大连地方自卫委员会，由张任委员长。23日，改名为大连中国人会，张仍任会长，邵和迟任副会长。9月12日，又改名为大连地方治安维持委员会，在苏军军管当局的统制下，负责暂行维持地方秩序。

    抗战胜利后，国民政府即开始筹备东北接收事宜。1945年9月初，国民政府将大连改为行政院院辖市，任命沈怡为市长。与此同时，国民党东北各省市党务专员办事处成立，罗大愚任党务专员，提出加强组织、培养干部、宣传主义、嵬集情报、领导民众、协助复员等十项工作要旨，并委派日据时期即在大连从事地下工作的汪渔洋在大连、旅顺和金县筹组建立了国民党党部。10月间，三青团大连分团成立，接桂乔任代理书记，不久即发展为13个区队627人。应该说，国民党党团系统战后进入旅大的步骤并不慢，在国民政府尚未对旅大进行行政接收时，这些党团组织担负着与中共争夺旅大控制权的使命。

    根据中苏条约的规定，进入东北的苏军将在日本投降后三个月内撤离，因此国民政府特别关注在苏军撤离前，其军队可以到达东北进行接收，而旅大则因有苏军长期驻留，因此国民政府对接收旅大的行政权并未感觉其十分的紧迫性。但是，国民政府起初将其对东北的接收立于中苏条约和苏联支持的基础之上，而苏联对东北另有打算，事态的发展完全不似国民政府之预期。10月1日，苏联驻华大使彼得罗夫通知中国政府，苏军业已开始自东北撤离，并将如期撤完，请中国接收人员立即到长春与苏军统帅部接洽。同日，中国外交部通知苏方，中国军队将于10日自九龙由美国舰船运往大连登陆，办理接收。但令国民政府始料不及的是，10月6日苏联复函中方：“大连为运输商品而非运输军队之港口，苏联政府坚决反对任何军队在大连登陆”。苏联此举在很大程度上受到了战后苏美关系变化的影响。此前，因为美国独占日本，排斥苏联的参与，使苏联很不满意。接着，在9月举行的美苏英法中五国外长伦敦会议上，美苏在管制日本的问题上发生争执，会议不欢而散。苏美关系从战时的同盟国而迅速转化为战后的竞争对手。在这样的背景下，国民政府提出由美国舰船运输军队在大连登陆，自然使苏联担心美国企图插手东北，因而表示坚决反对，因为苏联一向视东北为其势力范围，不容他国尤其是美国染指。外交部长王世杰认为，“因美苏既渐不睦，而我运军赴大连将用美舰”，而使苏联的态度发生变化。东北行营经济委员会主任委员张嘉璈也认为，苏联如此态度，系表示“对于我方借助美国力量运送军队入东北之不满，更显见苏联不愿见美国势力侵入东北”。9日，王世杰会见苏联驻华大使，表示中国派兵到东北登陆，“决不能认为系违反中苏条约。”此后他还向苏方解释，这是“因中国缺乏运输工具，故所用运输船舶及侦察飞机系借自盟邦美国，惟登陆军队则纯为中国军队”，请苏方不要“误会”。但苏方并未接受王的解释。国民政府因其主力军队多远在大西南后方，离东北路途遥远，陆上运送不仅需时较久，且因中共军队沿北上交通线之阻击而无法在短时间内到达，非借助美国海运不可。苏联不允其在大连登陆，无异断绝了国民政府军队迅速进入东北的途径。与此同时，中共则因其部队靠近东北之地利，迅速进入东北发展，使国民政府东北接收在对外关系之外又加入了国共斗争的内部因素，愈增东北接收的复杂与困难。在这种情况下，国民政府首先需要与苏联交涉的是军队登陆和东北接收的诸项全盘问题，旅大地方行政权之接收一时自无法提上日程。

    10月12日，国民政府东北行营主任熊式辉、经济委员会主任委员张嘉璈、外交特派员蒋经国一行飞抵长春。此后，他们与驻东北苏军总司令马林诺夫斯基就接收事宜进行了一系列交涉，但马氏对国方提出的海运军队登陆的要求始终不予同意，相反却提出东北反苏组织等问题，要求国民党“注意并设法阻止，否则苏方将采取严厉处置”。因为事先毫无准备，国民政府于此措手不及，处境极为被动，所可依据者只有中苏条约及其附件，但其中有关条款含义较为模糊，并无接收程序等等具体规定。10月21日与22日，东北行营副参谋长董彦平与苏军副参谋长伯夫诺夫斯基会谈，伯氏称中国军队如在大连登陆，即系违反中苏协定规定大连为自由商港之精神，苏联将认为严重问题。董彦平则认为，大连问题有关中国主权，中国军队自应有在大连登陆之权。蒋经国因此向蒋介石提出，“大连登陆应坚持原意，向其（苏联）交涉。”在他及熊式辉和张嘉璈的建议下，10月18日和23日，蒋介石亲自出面会见苏联大使彼得洛夫，“谈到条约根据，大连为我国领土，主权属我，为条约所保障。如果我军不能在大连登陆，反为破坏条约。”但苏方未予置理，迫使国民政府最终不得不放弃军队在大连登陆的方案。

    苏联拒绝国民政府军队在大连登陆，虽不直接关系旅大行政权的接收问题，但也预示着苏联视旅大地区为其禁脔，轻易不会允许国民政府恢复对旅大的行政管理权。10月22日，董彦平在与伯夫诺夫斯基的会谈中曾经提出，拟派人前往大连视察，但苏方声称，大连属于旅顺军管范围，暂时不能允许前往。董彦平提出，大连与旅顺绝然两事，不能并为一谈。因为当时东北接收的全盘问题尚未解决，中方并未对苏方多提旅大接收一事，但仅从苏方对董彦平的答复，即可见旅大接收绝非易事。

    自东北行营负责人员到达长春后，他们与苏军统帅部的关系即时好时坏，然自10月下旬起，“苏方态度，显有急激之变化”。10月25日，苏军以从事“反苏宣传”为由，搜查了长春国民党党部，并驱赶东北各地的国民党党部工作人员。国民党大连市党部也于此时被苏军查封，汪渔洋被扣押后送往长春。国民党党部由张振作重建后，被迫转入地下活动。对国民政府而言，东北局势日趋恶化，军队无法开入，接收谈判进展甚微，东北行营“毫未展开工作”，“行政方面，不能着手编练团队，不能接收铁路邮电金融等机关，不能派员赴各地视察，致一切接收准备皆无从进行。”蒋介石只能决定：“今既于东北各海口不能登陆，只能由山海关陆路前进之一途，此后对东北只可如俗语所谓'死马当作活马医'而已，必须先收复关内与内蒙，而后再图东北也。”经过国民党决策层的多次讨论，蒋介石最后决策，撤退东北行营，暂停接收谈判，以退为进，等待时机。11月15日，外交部照会苏联驻华大使馆称：因运兵至东三省事，遭遇诸种阻碍，以至东北行营及其随行赴东北接收人员，不能达成其任务，故中国政府决定将东北行营迁移至山海关。此后，中苏有关东北接收问题的交涉时断时续，苏联为减轻国际压力，履行条约义务，曾作出一些表示，同意国民政府接收东北若干省市的行政权，并在12月初首次同意中方接收大连，但格于当时的形势，国民政府并未作出回应。1946年2月16日，苏联驻华大使就大连港的租借管理问题向外交部递交照会，声明苏联政府认为宜开始签订协定之谈判，并建议每方各派代表三人，即于最近在大连开始工作。外交部于2月27日复照称，此事已命大连市长沈怡于接收市政府时，即与苏方商洽处理。但国共军队不久即在东北发生大战，国民政府决心在苏军撤离后先以武力接收东北铁路沿线的各大城市，从苏联手中和平接收旅大行政权问题迟迟不能提上议事日程，有关旅顺军港和大连商港的谈判自然也无法进行。

    二、中共在旅大地区争得先机

    与国民政府旅大接收在一年多的时间里根本还未能提上议事日程相比较，中共在旅大地区的发展却较为顺利，在不长的时间里就在旅大争得先机，建立了稳固的统治基础。

    在围绕东北问题的国共争夺之中，中共处于相对有利的地位。因为苏军进驻东北，苏联因而对东北问题具有至关重要的发言权，而中共因为与苏联的关系及其长远利益的一致性，可以较多地得到苏联的支持。正如时任东北局副书记的陈云所说：“苏联对满洲的政策基本上包括两个方面：一方面，把沈阳、长春、哈尔滨三大城市及长春铁路干线交给国民党；另一方面，援助我党在满洲力量的发展。”“某一时期由于国际国内条件的变动及斗争策略上的需要，苏联对于执行中苏协定的程度，及对我援助的程度会有所变化。但苏联这些政策的本质，是一贯的，不变的。”“他们还是尽力帮助我们的。”由于需要顾及国际关系及条约义务，苏联的“这种援助必然是不公开的，这种支持必然是暗示式的”，但与苏联对国民政府接收东北的不合作与消极态度相比较，苏联对中共的支持，无论其规模与程度大小有所不同，总是有利的。再者，中共当时非执政党，不似国民党需要顾及外交关系等诸多复杂层面的因素，处理东北问题的方式可以较为灵活。中共中央对争夺东北的重要性有充分的认识，并很快即在党内形成了共识，行动迅捷高效，在与国民党争夺东北的斗争中自始即占据了相当程度的优势，旅大争夺亦为其中一例。

    抗战刚刚胜利，中共胶东区党委即派出人员到大连进行工作，组织队伍，并成立了大连工委。长期在大连工作的前中共党员和工运领导人唐韵超等也组织了大连总工会以及行业工会，会员人数很快即发展到近13万人。在苏军进入旅大之初，局势混乱，且并不十分明朗的情况下，他们主动担负起与国民党党团组织争夺旅大民众及其领导权的斗争。原抗联人员董崇彬、刘玉泉、季喜林等随苏军进入大连，担任了区一级的警备副司令，对中共的发展给予了一定的支持。

    由于中共在1945年9月中旬决策“向南防御，向北发展”，东北成为中共全力争夺的重点地区，大批领导干部和军队源源不断开入东北。9月18日，中共东北局书记彭真等人到达沈阳，而此时国民政府尚无一兵一卒进入东北。彭真对各级干部提出：“我们先到了东北，蒋军还没有到。'先到为君，后到为臣'。我们的任务是争取全东北。”因为与旅大一水之隔的山东是向东北输送部队的重要基地，而在山东部队渡海过程中，时有船只偏离航向，到达旅大沿海，需要与苏联在旅大的驻军协调关系，请他们给予方便。为此，10月上旬彭真派遣东北工委常务书记韩光到大连，与苏军接洽此事，结果得到了苏军的理解与支持。苏方还主动问韩光：“你们要不要大连？”韩光当然说要。苏方说：“既然要，为什么还不派人来？你们再不来，将来国民党就会把你们脖子卡住！”“希望你们尽快派个市委书记来，把市委成立起来。市政府也要成立起来。”10月12日，韩光返回沈阳汇报情况，彭真立即指示，要抢形势，尽快搭起大连市党政警群领导机构的架子，迅速开展工作。建立大连工作基础。11月，中共大连市委成立；12月，东北局任命韩光为大连市委书记。东北局指示，“旅大地区的战略地位是重要的，即使将来形势恶化，我们也要借《中苏友好同盟条约》，尽力把旅大控制在我们手里。一定要争这个天地，要把它作为支援解放战争的人力、物力、财力的基地，为全国的最后解放出大力。”

    与东北其他大城市不同的是，旅大地区被视为苏联在东北的核心利益之一，苏联自始就没有打算将旅大行政权真正交还国民政府。因此，当苏联为顾及国际关系与条约义务，一度在东北各大城市对中共活动有所限制时，中共在旅大的活动却基本未受到苏联的限制，苏联的唯一要求只是中共的活动不能影响苏联的外交与国际关系，并须在实际上顾及苏联的利益。中共充分利用了这一有利因素，通过种种合法与变通的方式，采取半隐蔽的形式工作，只做不说，对外不公开，也不见于报刊文字记载。韩光认为：“这种半隐蔽工作方式，是我们自己经过反复思考，主动采取的策略，不是苏方不允我们'公开'。反之，他们是主张我党'公开'的，要我们市委公开挂出牌子的。”中共在旅大的工作，注重抓实权，打基础，从而迅速在旅大建立了自上而下的、高效的组织领导系统，确立了在旅大稳固的统治基础。

    中共在旅大的工作，首先注重取得苏联的支持，以合法方式进行。在中共大连市委建立前后，东北局明确指示，与苏方关系只能搞好，不能搞坏；应充分利用对我有利的方面，放手开展工作，同时又要照顾苏联外交方面的影响，便于他们在外交上说话，不授美蒋以柄；在对内政策上也要和苏方充分协商，取得谅解；苏方不同意的事，如土改政策和斗争地主的方式，我们可不办或缓办，或改为苏方可以同意的方式。总之，要注意大连的特殊情况，注意政策和策略。东北局副书记罗荣桓1946年2月下旬至5月上旬在大连休养期间，也要求大连市委搞好同苏军的关系。他认为，“大连是我最重要、最可靠的依托。只要我们善于利用合法形式，甚么工作都能展开。”大连市委因此决定实行“以苏为主”的工作方针，与苏军当局在高层次保持密切联系，及时交涉协商疏通，改进关系；认清双方的共同利益，实行充分合作，顾全大局，求同存异。他们要求各级干部深入了解情况，学习研究中苏条约和苏联外交政策，利用各种可能渠道，密切与苏军的关系。他们实行了一系列与中共其他根据地不同的政策措施，如在土改中不采取斗地主的方法；企业经营实行民营方式，采取厂长经理负责制；警察着警服警衔，充分发挥司法检察机关的作用；对外宣传以地方自治面貌出现；等等，得到了苏方的理解与支持。在中共初入旅大时，中共高级干部刘亚楼正以王松的化名和少校身份，在旅大苏军总部负责民政与联络工作。他熟悉中共与苏军当局双方的情况，对中共的要求是“有求必应。由于他积极努力，在我大连市委和苏军之间建立起了一座联系、沟通的桥梁。”他对中共大连市委的负责人员分析说，“苏联不会把当地政权轻易交给国民党”，因为“从对苏利益角度来说，苏方认为旅大掌握在我党手中会对他们更有利”，同时也需要中共在一些问题上，如政权人选、政策措施和对外宣传等方面，配合苏方，支持苏方。这样双方才可以建立良好的合作关系。通过沟通与协调，中共与苏军当局建立了基本良好的合作关系。苏方表示：“相信你们中国共产党会把事情办好的，无论你们怎样做，苏联都站在中国共产党方面。”

    1945年10月27日，大连市职工总会、治安维持会、医师公会、佛教会、商会等各届代表十余人集会，在苏军支持下选举产生大连市自治政府，并推治安维持会的迟子祥为市长，职工总会的陈云涛为副市长，治安维持会此后停止活动。迟子祥旅居大连40余年，日据时期曾任大连伪商会会长，因为他最早打出维持会旗号，表示拥护苏军，又对市内商界情形颇为熟悉，苏方对他比较欣赏，因此安排他出任市长。中共本来不同意，但苏方建议中共人员担任副市长，告诉中共“一个商人当市长并不妨害你们的工作，你们有了副市长，再派个秘书长和公安总局长，实权还是在你们手里。”陈云也指示说：“如果用我们的人当市长，就会给美蒋以口实，攻击苏联破坏条约，将大连行政权交给了中国共产党，造成外交上的被动。苏方用当地商人做市长，例行公事，既不影响我们控制大连政权，又可堵住美蒋的嘴，我们何必计较这些。”担任副市长的陈云涛，1926年加入中共，在大连任中学教员多年，后因参加抗日活动而被迫离开大连至胶东根据地，熟悉政府工作，是抗战胜利后最早一批进入大连活动的中共人员。市政府成立后，颁布了施政纲领，提出保障人民生命财产合法权利及各项自由权利，一切民主党派均有合法地位，筹备成立各级政府及选举工作，恢复一切生产，保障私人工商业，减轻人民负担，废除苛捐杂税。11月25日，旅顺市政府成立，中共党员王世明任市长，上层社会人物陈民立任副市长。1946年1月30日，成立大连市临时参议会，中共的唐韵超当选为议长，韩光当选为副议长。9月29日，在大连、旅顺、金县等地方政权的基础上，成立了旅大行政联合办事处，由迟子祥任主席，中共的刘辛垣（刘顺元）任副主任。

    在取得苏联的理解和支持后，中共在大连注重抢形势，搭架子，发动群众，建立组织，掌握舆论，其中尤以控制公安机关最为重要。根据中共与苏军当局的默契，中共可以掌握旅大的公安系统。11月 7日，大连警察总局成立，25日改称大连公安总局，原中共山东滨海三分区司令员赵杰改名赵东斌，担任公安总局局长。公安总局实际受中共辽东军区领导，建制管理和训练与军队也完全一样，中共大连市委办公处对外即称公安总局训练处，市委书记韩光可以训练处主任的身份对外活动。通过这样的方式，中共完全控制了旅大地区的公安权力，从而实际上在旅大的行政管理系统中占有举足轻重的地位。1946年7月5日，大连公安总局改称旅大公安总局，有警员8千余人。

    大连公安总局成立后，除了负责一般性的治安工作外，特别注重打击国民党组织在旅大地区的活动。由于苏军当局的管制，国民党在旅大地区的活动自1945年10月以后即陆续转入地下，他们主要从事发展组织、刺探情报、宣传鼓动等活动，并等待国民政府的接收。在国民党地下组织的运作下，1945年11月12日和1946年5月6日，旅大先后两次发生较大规模的学生反苏集会和游行示威。大连公安总局因此加强了对国民党地下组织的镇压，先后在1946年1月破获了东北行营先遣军第四独立团，2月破获了国民党旅顺市党部，7月破获了三青团大连支团筹备处等的活动。据统计，仅1947年，公安总局就破获国民党党团案42起，特务组织与地下武装29起，处理案犯522人，其中军统279人，党团219人。在中共掌管的公安机关的打击下，国民党组织在旅大地区几无立足之地，从而保证了中共对旅大的控制力，也使国民政府对旅大的接收失去了有力的内应。

    大连对中共的重要意义之一，在于其处于苏军管制下，不受国共战争的影响，是中共东北和华东根据地的稳定的战略后方和后勤基地。中共利用大连的现代化工业基础和交通运输的便利条件，在此建立兵器工业和各种轻重工业，生产、采办及转运大量军用民用物资。“最艰巨、最繁重也是旅大最大的支前任务，就是建立兵工生产基地。为东北和华东我军提供巨大数量的炮弹、炸药以及其他兵工产品。”1947年7月1日，由大连钢铁厂、化工厂、机械厂、铸造厂、锅炉厂、金属厂等合并成立建新公司，成为中共掌管的主要兵工企业。建新公司在内战期间共生产炮弹50万发，引信80万枚，无烟火药450余吨，迫击炮1200余门及各种兵工生产设备，绝大多数供应华东战场。此外，中共在大连的企业从1946年到1949年上半年，每年生产被服6万套，棉军服4万套供军用；从1947年2月到1948年底，制作军鞋236.5万双供军用。大连也因此成为中共在东北的七个兵工生产基地中最大的一个。

    中共在旅大可谓占有苏军进驻之天时，隔海相邻之地利，同心协力之人和，加以决策正确，应对得宜，经过进入旅大大半年的经营之后，已经基本上确立了在旅大地区的统治基础。如韩光所言：“实际上，旅大地区从一九四五年十月解放后不久，很快就成为苏军控制的、我党领导的一个解放区了。”

    三、国民政府接收旅大计划之最终流产

    国民政府撤退东北行营、接收东北受挫，在国民党内引起很大反响，其党内就如何处理中苏关系和东北接收问题有激烈之争论，不少人对东北接收受挫和外交当局应对失宜有强烈的批评，负责中苏条约谈判和东北接收交涉的行政院长宋子文、外交部长王世杰和东北行营主任熊式辉等成为众矢之的。旅大接收问题虽在其中未居重要地位，但也引起了一些国民党高层官员的关注。在1946年3月举行的国民党六届二中全会上，有多位中委批评当局在处理旅大接收问题上的失策。王星舟认为，大连本为自由港，苏联说自由港不能登陆军队，我们为什么不予以拒绝。张道藩提出，关于大连自由港问题以后怎么办？假定苏联没有满意的答复，是否就算了。张九如认为，中苏条约在旅大问题上没有对我有利的明文规定，显然为一大失算，责任是否应由外交当局负责。罗霞天认为，国军不能在大连登陆，我们接收东北的目标不能达到，问题的发生是否因为东北行营没有尽到职责，或其他人员没有处置适当。这些批评声音影响到国民党解决东北问题的决策，使其失去应有的弹性，并且增加了苏联对国民党的反感，对国民政府接收旅大并非有利。

    1946年5月23日，苏联驻华大使照会外交部，声明苏军已于5月3日自东北全部撤退完毕。与此同时，国民政府军队经过与中共军队的激烈战斗，接收了东北铁路沿线的主要城市，进至松花江南岸。在此形势下，国民政府开始重新考虑旅大接收问题，苏联也作出了将旅大行政权交还中国的姿态。

    1946年11月，国民政府任命龚学遂为大连市市长。苏联驻华大使彼得洛夫亦于此时约见蒋经国，希望中国必须明确表示对美态度，不愿中国凡事随美国行动；表示中国应将一切问题如旅大问题等提出讨论。12月2日，彼得洛夫向外交部次长甘乃光正式表示，苏联政府将严格履行中苏协定义务，在旅顺及大连建立中国行政权。就在中苏双方就旅大行政权交接问题有所讨论时，美英两国也通过外交途径表示了对大连港开放问题的关切。1947年1月，美国驻华公使与驻苏大使分别照会中苏两国外交部，提出中苏两国政府应“迅予考虑”履行中苏条约有关大连之条款，“以期将大连目前不正常之状态，早日予以终止”。英国驻华大使亦表示了相同的态度。美英两国的介入，对苏联形成了一定的国际压力，对国民政府接收旅大有一定的助力，但他们主要是希望通过开放大连港而获得经济上之利益，而并不希望因此与苏联发生正面的冲突，对国民政府接收旅大的实质性帮助并不大。相反，美英两国的态度，更使苏联担心国民政府接收旅大对其东北利益的不利影响，从而在实际上阻挠国民政府接收旅大。

    1947年1月27日，外交部照会苏联驻华大使称：“中国政府顷已派定接收人员，并令饬率同地方保安团队前往接收大连行政，俾早日恢复大连之正常状态。”“中国政府当电令接收人员，与旅顺军港防区苏军当局，密取联系”，以免“发生误会”，请苏方对接收人员“惠予交通通讯及其他便利”，并希望对非法分子“迅予制压”。3月中旬，苏美英法四国外长会议将在莫斯科召开，为表示苏联尊重国际条约义务，避免美英等国的指责，7日，苏联驻华大使照会外交部长王世杰，请中国政府从速在旅顺及大连建立中国行政机关”。13日，蒋介石与王世杰和张嘉璈商讨接收大连事，“决定于最短期内派军政人员经海陆两道前往旅大，办理接收事宜。”蒋介石对旅大接收之考量，除了恢复东北主权之外，还与他对旅大地区军事地位之看重大有关系。此时国民政府军队在东北已经占领了长春铁路沿线的主要城市，大连和哈尔滨是所余不在国民政府手中的两座重要城市。哈尔滨在松花江北岸，国民政府在东北的军事实力有限，武力攻占较为困难；而大连是沟通中共东北和华东两大根据地的海上咽喉要点，“如果苏联同意国军开入，则可以断绝中共在山东与东北间的一条联络路线，所以大连一地，在战略上比哈尔滨更为重要。” 因此蒋介石认为，“旅大如不能收复，则胶东之匪甚难肃清，故决心收复旅大，此其时矣。”在3月间举行的国民党六届三中全会上，又有一些中委对旅大接收问题提出批评。黄宇人认为，对苏外交一再委曲求全，卑躬屈膝，应说的话不说，应交涉的不交涉。说是接收大连没有问题，既没有问题，何以不去接收？田崑山认为，大连接收有中苏条约为根据，苏联在许多方面已超出了条约所规定的权利，外交当局为什么不能有严正表示？反而推脱自己的责任。谷正鼎认为，旅大不能接收，是外交造成的失败。在这样的大气候之下，延搁了一年半之久的旅大接收问题总算提上了国民政府的议事日程。

    蒋介石作出接收旅大的决策之后，国民政府有关军事外交部门开始研究接收的具体方案。3月23日，参谋总长陈诚主持国防部、外交部和内政部会议，研究旅大接收问题。会议判断：一、苏方还我旅大之动机，似为避免国际责难，但其同时又唆使“奸匪”，对我吉北辽南连续发动窜犯，故意增加我之困难，可知还我动机，似非友善。二、松花江尚未解冻，“奸匪”随时有南犯可能。我军南进接收，必有战斗。同时苏联再配合以外交上之滞碍，我接收似难期顺利。斯时吉北“奸匪”若再越江进犯，有陷我南北两面作战之可能。三、按我全般“剿匪”部署，目前弱点，似为津浦北段，因之接收旅大，似应与全般军事形势配合。会议认为：接收旅大似应有极充分之准备与计划，接收时机，以在苏京（莫斯科）外长会议期间行之为有利，但为军事上之顾虑，以松花江开冻后行之为更适宜。兵力由东北现有兵力中抽调（准备四万军队），并准备由关内抽出一部增援，必须有充分作战之准备与胜算。对苏方则必须说明：一、苏方应将旅大行政权与军警权完全交付中国政府，并保证在中国政府接收大连时期，不受任何地方武力之阻挠。二、对于旅大辖区内之非法武装团体部队等，苏方在移交前应饬其完全退出市区或予缴械。三、在接收期内，苏方应保证不得有非法人员在市区内暗藏武器及工兵通信器材。四、一切建设不得有丝毫破坏或迁动，并须正式移交给中国政府。25日，陈诚呈报蒋介石，判断苏联提出交还大连的举措，一方面系故作姿态，为三国外长会议前夕“迫于国际情势，无可如何之苦心，显而易见。”另一方面，“国军南下，势必肃清奸匪，而引起大战，战事扩大，是否苏军借口影响其旅顺港辖区防务，亦未可料，故大连之接收，尚非指顾间事也。”

    4月1日，参谋次长刘斐主持举行讨论旅大接收的第二次会议。出席会议的东北保安司令长官部参谋长赵家骧提出，利用外交交涉成果，迅速接收大连，行动日期应在外交上取得协议后一周内开始，同时要求增派部队，将海空军集中协同行动。同时希望得到苏军解除非法武装，保证国军安全之协议；如苏方不能履行此点，则国军以武力接收，苏军撤退之指定区域；如未达成协议并经双方签字，国军即认为苏军无诚意交还中国领土主权，不能决定接收日期。海军代总司令桂永清认为，接收旅大未可乐观，北巡舰队以青岛为根据地，在辽东半岛无基地，补给困难。空军副总司令王叔铭认为，如我陆军有充分力量，空军以不参加为妥，但仍作积极准备，待外交交涉成功后再行实施。国防部二厅代厅长侯腾认为，依条约解释，诸受限制，接收未可乐观；苏向我照会接收旅大，判断系外交上欺骗阴谋，有意籍外交上交涉，往返需时，旷日持久，以延至外长会议后，再避而不谈。三厅厅长郭汝瑰认为，苏军可能拒绝我军进入或允许警察进入，或准我进入但不保证非法武装之袭击，或以武力参加引起地方事件后再依条约交涉，建议向苏方提出要求，如借用飞机场等，观察情况，并说明我方之行动，准备接收。会议结论为：如以政治方式接收时，要求苏方解除“奸匪”武装，保证我行政人员之安全；如以军事方式接收时，要求苏方给我扫除“奸匪”之便利；但均以外交为先，军事则积极准备，何时实施，听候外交部通知。从这两次讨论旅大接收的会议情况看，国民政府各主管机关对旅大接收似并不抱过高希望，一是因为有东北接收受挫的教训在先，他们对苏联的协助不敢抱太大希望；二是前此东北接收的经验已表明，没有军队随至的接收等于“虚饰”，而他们对苏联能否同意国民政府军队开进旅大亦不敢寄希望；三是国民政府在东北的军事力量有限，因此东北方面迫切希望得到增援，但关内部队因各种牵制而无法多调，海空军甚至回避参与接收行动。旅大有苏军驻防，国民政府军队客观上既无法硬性打入，只能将责任推至外交当局。但外交部的意见为，有关事项须待苏方答复，接收时机以国军有力进入大连即为开始，实际又将皮球踢回给军事当局。

    在中共已经在旅大地区确立了统治基础的情况下，国民政府能否接收旅大行政权的关键，在于能否派遣军队进驻旅大。1945年底至1946年初，国民政府官员在没有军队随行的情况下，曾接收了长春、沈阳、哈尔滨等若干城市的行政权，但大都坐困城中，依赖苏军的保护，根本无法真正展开工作。“对于各项政务之推行均感棘手，处境之艰难当可想见。”国民政府决定接收旅大之后，大连市长龚学遂对记者说：“大问题不解决，小问题无从谈起。……盖问题在共军，如仅派少数人前往，则不能接收，如派军协同前往，则势必与共军发生冲突。”而对于国民政府军队能否进入旅大，国民政府与苏联的看法显然不一致。国民政府接收东北之初，苏联即拒绝其军队在大连登陆，已经预示着其后的结局。果不其然，3月31日，外交部通告苏联驻华使馆：“决定于最短期间，派遣行政人员与军警，前往旅顺海军根据地区域及大连，恢复中国行政权。”4月10日，苏联大使回复称：“苏联政府不反对派遣为实施民事行政所必需数量之中国警察往大连及旅顺海军根据地区域”，但“数量及其驻扎地点问题，必须预先征得苏军指挥当局同意”；至于派遣军队，“与中苏关于旅顺口之协定不合”，因为协定规定中国政府委托苏联政府办理旅顺防卫；至于大连，因为对日战争状态尚未中止，仍受旅顺海军根据地之军事统制；因此，“苏联政府对于派遣中国军队前往旅顺海军根据地区域及大连不能同意”。当日，外交部长王世杰在会见苏联大使彼得洛夫时，表示限制中国军队进入大连“甚为严重”，因为中苏条约并无明文禁止中国军队进入大连，中国政府亦不同意大连应受旅顺之军事管制。苏联大使答称，苏联将充分协助中国行政人员执行职务，并且保证其安全，但中苏条约并无中国军队可进驻大连之规定。16日，外交部通知苏联大使，中国政府决定派遣东北行辕副参谋长董彦平中将和外交特派员张剑非前往旅大，视察地方情形；接收时拟派陆军二旅进驻大连，倘有需要当随时加强其兵力；至于派往旅顺的军队警察数量及驻扎地点，可由中苏双方商讨决定。此后，中苏双方就派遣军队的问题进行了反复交涉，各自申述其立场，但始终不能达成一致意见。5月5日，王世杰无奈地对苏联大使说，“现在一方面，苏方请我们迅速接收旅大，恢复旅大之中国行政权，另方面，我们接收旅大，则旅大之中国行政机构不能获得保证。”苏方则认为，“双方意见尚未一致。但此情形不妨碍中国政府在旅大建立其行政机构”。有鉴于苏联为接收旅大设置障碍，大连市长龚学遂曾向外界表示，不如将此问题提交联合国讨论解决。为此，蒋介石特意致电龚学遂，教训他“此等重要外交问题，不应由个人主张，况兄为大连市长，更不应发表有关大连外交问题之意见。……兄不应对任何记者说大连有关之事。如何如此好露锋芒。望以后应切戒为要。”他还致电熊式辉，告以“龚学遂大言无识，招摇荒谬，不宜令长大连，希令即回京为要。大连市长重要，望兄遴选贤能，密保为盼。”但无论如何，苏联的态度也使蒋介石对接收旅大的决策能否实行持有疑义。4月30日，蒋介石自记：“俄对我交还旅顺、大连之交涉，其意在对美国作态，今莫斯科会议已过，其将置之不理乎？抑将严宕不决，而仍虚与我委蛇乎？至其绝无诚意交还，则可断言也。”蒋认为，“我接收旅大必须军队与行政人员同时进驻”，方有实效。而外长王世杰格于与苏联交涉之实际，主张“如能有充分警察入旅大，则我方不妨先予接收”。4月19日，董彦平曾经拟出派警察5000名驻大连，3000名驻金县，1500名驻旅顺的方案，但问题在于，这样大数量的警察进入旅大苏方亦未必同意。为此，5月12日，蒋介石决定先派员到旅大视察情况，再做决定。

    当国民政府正在紧锣密鼓地筹备接收旅大时，苏军当局与中共亦在筹谋对策，争取以各种方式打消国民政府的接收计划，或缩小其可能的影响。4月3日至4日，旅大地区各界人民代表大会召开，决定成立关东行政公署，统管旅大地区的行政事宜。在313名代表中，迟子祥得208票当选主席，中共的刘顺元和中间派人士乔传珏（曾任旅大工业专门学校校长）分别得304票和280票当选副主席。此举是为了在行政上缩小大连市的统辖范围，以应付国民政府可能的接收。4月10日，中共旅大地委召开干部会议，讨论对付国民政府接收的对策。会议认为，国民党有可能带一部分警察进入大连，拖下去谈不成的可能性也不小，国民政府军队进入大连则不可能。最坏的前途是，我交出警察权，警察完全退出，市长以下行政人员均让出。会议决定，以牢牢掌握警察权力为核心，对付国民政府的接收举措，同时改善工作方法，注重斗争策略，改变一些不适合的政策，“工作要收缩一下，主动的退一下”。5月，东北局作出《关于大连工作的决定》，认为“旅大政权蒋必接收，我之工作经认真清理并坚决转变，一切布置以服从苏方之外交为主，作长期打算。目前一方面估计最坏前途，……另方面力争好的可能，在形式上消除一切中共化与八路化形迹，不给蒋方以任何反对现警察政权之借口，取得苏方有力支持，争取国民党来后，现警察政权、群众团体、报纸、工厂、商店等能继续合法存在，纠正财经等政策在具体执行中之过火行为，在财经及政权中应认真纠正某些偏差，并对中间阶级作明显之让步，以大力解决群众食粮及发展经济，极力争取与准备群众及中间阶级，缩小国民党社会基础。”

    苏联表示将旅大行政权交还国民政府，不过是为对外表示履行条约义务，应付国际责难，究其实际，并无真正将旅大行政权交还国民政府之意，苏方拒绝国民政府军队进入大连就是最明显的说明。在这个问题上，苏联的立场与中共是一致的。当国民政府决定先派视察团到旅大视察后，5月17日，苏军司令部通知中共旅大地委和关东公署，对视察团采取“拖延、孤立、留难、限制、监视”的办法，并要求在27日前完成货币改革，对苏军军用券加盖印章，以防视察团带来的红军票冲击市场。28日，苏军当局向中共提出四项要求：一、大量调动警察，整齐守职，维护秩序，社会必须安定；二、视察团来后，不作任何群众性表示，在宣传上，一切反蒋反美反视察团的事件不准发生，社会生活保持正常；三、由苏方担负对视察团的保护之责，绝对不准发生意外；四、确定接待人员。29日，中共旅大地委召开紧急会议，确定“内紧外松，不冷不热”的方针，要求：一、整理市容，确保秩序，保证不发生张莘夫事件；二、压低粮食价格，改善民生；三、不要刊登反美反蒋反视察团的宣传文章，不给他们任何不必要的刺激和借口；四、必须在旅馆、港口、街头布置安全监控工作；五、要在视察团经过的主要地方，事先做好控制准备工作。为此，旅大公安总局组织了173人负责监视宾馆和车站，42人负责监视政治危险分子。在视察团到旅大之前，苏军当局和中共协调一致，做好了各项应对的准备工作。

    1947年6月3日，由董彦平率领的国民政府视察团到达旅顺。他们要求了解旅顺海军基地、大连市行政机构、华籍武装、群众团体、文教公用事业、金融财政机关、港口铁路公路交通等方面的情况，但苏军自始就告诉他们，“不好随便出去，恐怕碰上地雷，要出去时有我方引路”，限制了他们行动的范围与自由。对于视察团提出的视察单位，苏方答复，可向各该机构直接查询，意图通过视察团的到访，造成国民政府对旅大地方行政机构的事实承认。视察团则力图回避与当地机关直接打交道，董彦平称，“直接洽谈，诸感不便，因恐易生枝节，影响工作进行”，提出由苏方派员陪同视察。苏方本已同意，但7日下午又提出，必须由董彦平拜访关东公署主席迟子祥后，才可以视察地方行政机构。视察团认为，该机构“未经本国政府承认”，“未取得合法地位，故在法律关系上不能答拜”。董彦平因此声明：“本团奉政府命令视察旅大金一般状况，系得苏联政府之谅解，以苏军当局为接洽之对手，……所谓关东公署之意见，不在余考虑范围之内”。因为视察团的表态，对行政机构的视察无法进行，而且在其他方面亦遭苏方留难。所到之处，均须出示公署介绍信，否则即不予接待，随带的红军票亦无法兑换，总之通过各种方式，迫使视察团与公署打交道。最后，视察团不得不由团员出面，在红军俱乐部会见了公署人员。视察团在旅大的视察活动不过数日，每日晚出早归，“仓促毕事，收获甚少”，大部分视察计划落空，仅参观了少数工厂，而无法真正深入基层，了解情况。中共其后总结，此次对付国民党视察团“取得了很好的经验。主要是：指导方针正确，公开与秘密配合，严密监视，各方控制，情报及时，指挥有力，给国民党视察团迎头痛击，打破了他们接收旅大的计划，我们赢得了完全的胜利。当然，在斗争中也存在问题，主要是在工作布置上各县（市）区公安分局缺乏协调，各部门派出大量'便衣'，有的自相尾随。另外，对视察团的估计不够全面，没有充分利用他们与地方派的头面人物所产生的矛盾。”

    6月12日，国民政府视察团在几无所获的情况下离开旅大。据董彦平的视察报告，认为“奸党利用关东公署，与苏军驱策下获得全面控制。”结论为：“（1）苏在该区之暴力统治，殆已形成，纵使我在接收行政权后，彼仍能实际统治。（2）接收大连时，苏可能运用傀儡，使我无法建立名实相符之政权。（3）苏可能利用条约内'主要行政人员之任免须顾及苏联之利益'之规定，即令我接收大连亦名存实亡。（4）接收旅大后，并不能制止苏方接济山东共匪，且将引起沈大线之中苏共同管理问题，对我军事上加多顾虑。”但董对外则表示，“本团任务仅作一般之视察，对是否进行接收，当静候中央决定。”

    因为旅大视察团之实地观察，国民政府情知接收旅大一时殆为事实上之不可能，故只能在外交上予以适当表示，以维护其对外形象。6月25日，外交部长王世杰照会苏联驻华代办费德林，认为视察团“遇诸种障碍，未能获得苏方所预允给予之协助，其视察任务，遂未能完成”，“不能不引为深憾”。同日，外交部发表公报，回顾接收旅大的交涉经过，表示“旅大行政至今未能由中国政府接收，一由于苏联政府一再拒绝中国政府军队入驻旅大，二由于自苏方拒绝中国政府军队由大连登陆以后，中国共产党在旅大附近成立甚大之武力，以阻挠中国政府之接收。”“中国政府愿本友好精神继续交涉，以求取彼此见解之一致。同时，中国应郑重声明，中国政府派遣军警接收旅大行政之权，既无条约限制，中国政府自得随时决定行使其权利。”7月11日，苏联塔斯社发表声明，认为中方声明“不符事实，而徒使不知真相者，入于迷途。”“实为居心支援目前中国反苏运动之一表现，因某方面之中国人，以及与其相近之外国人士，对此运动极感兴趣，盖欲以之转移对其内部问题之注目云。”为了表示对接收旅大受挫之抗议，8月22日，国民政府声明暂时停止开放大连港（1946年3月声明开放大连港），要求任何外轮驶往大连，必须先得中国政府之许可。28日，塔斯社发表声明，表示根据中苏条约，大连归旅顺海军基地管辖，苏联船只仍有进入大连港之权利。9月24日，陈诚致电王世杰，认为苏联意图“不外迫我承认共匪在旅大区之行政权，同时拒我军队之驻入，使我接收空有其名，而一切主权仍操苏联手中”，请其“继续交涉”。不过王世杰亦知，没有实力为后盾的外交交涉无甚作用，只是循例由外交部于11月20日再次照会费德林，表示“中国政府对于恢复旅大中国行政权事，极望早日获得解决”，“兹重请贵国政府对于中国政府所提关于派遣军警进驻旅顺海军根据地及大连之要求予以谅解，并迅予同意。”12月22日，费德林回复称，苏联政府保持其立场，对于中国要求“不能予以同意”，并对旅大行政机构迄未接收表示遗憾。此后，中苏双方未就旅大接收问题再有交涉，国民政府也未就旅大接收问题再有讨论。随着国民政府在东北面临的军事形势之江河日下，接收旅大已不具备任何现实的可能性，因此在抗战胜利后，旅大就成为国民政府在东北从未建立过任何形式的行政权力的唯一一个大城市。

    国民政府接收旅大之失败与中共争夺旅大之成功，有其较为特殊的方面。因为旅大始终处于苏军的直接管制之下，又是苏联在东北需要保持的核心利益之一，因此苏联在旅大较少顾及国民政府和美国等其他方面的态度，而直接支持中共建立权力基础，以保证其可以长期控制旅大，毕竟中共与苏联具有基本一致的意识形态和利益关系。中共则成功地把握了苏联的态度，以协调对苏关系为主要方面，以警察权为中心，有理有利有节地确立了在旅大的统治基础。苏联与中共之间的利益一致与协调关系，使国民政府难以达成接收旅大的任务。但是，同样不容忽视的是，国共争夺接收旅大的过程也表现出战后国共东北相争的一般性特点，即国方之缺乏战略眼光与战术技巧、应对失当、迟缓低效、消极被动及中共之注重全盘战略与战术布置、应对得宜、迅捷高效、积极主动。在中苏条约谈判中，国民政府未就具体接收程序有所讨论，而完全寄希望于苏联协助，失误于前；战后接收东北行动迟缓、迟迟未能进入现场，延搁于后；要求美国协助运兵，多次依赖美国公开表态支持，触动苏联敏感利益，外交技巧不够圆滑；一味依赖中央对苏外交交涉，缺乏地方之灵活主动。反观中共，在确立了全力争夺东北的战略之后，行动迅捷，机动灵活；凡可得苏联支持者，不失时机，极力争取；未得苏联支持者，亦可变通动作，先斩后奏，造成既成事实；地方工作干部之积极主动亦有突出表现。总之，一切以最大限度地扩张实力、最大限度地保证控制力为依归。争夺旅大的控制权在战后国共东北争夺中并不占十分显眼的地位，但一叶知秋，由旅大争夺之结局，亦可知国共东北争夺最终结局之必然。