央地关系新考：财力与财权一字之差

　　核心提示：2014年，将是分税制改革20周年，关于进一步改革分税制的呼声渐长。但知情者说，中央的看法是集中尚不够。

　　3月5日下午，知情人士给本报记者发来一条短信：内江列入资源枯竭型城市的项目已被正式受理。半小时前，他刚走出国家发改委的大门，而这一消息已在第一时间告知内江市主要领导。

　　内江属四川川南地区，是典型的老工业城市，在计划经济年代向全国无偿输出资源。上述项目如果经发改委审批再通过国务院审定，那么城市将得到中央财力数十亿转移支付资金的支持。

　　换句话说，地方能从中央争取到的，是财力，而不是财权。

　　1994年实施的分税制，是一种权力主导型的分税制，导致了当下中央与地方的一个现状——财权过度集中在中央，事权过度下移到地方。

　　2004年以来，建立财权与事权相匹配的财政体制关系成为财税改革的一个目标。

　　不过，从2007年开始，这一改革目标逐渐发生了微妙变化：中央与地方“财权与事权”的相匹配转为了“财力与事权”相匹配，这意味着中央淡化财权，强调转移支付。

　　也就是说，对于改革中财政紧张的地方而言，中央将更多通过转移支付来满足地方对财力的需求。

　　3月5日，国务院总理温家宝在政府报告中提出，将加快财税体制改革，理顺中央和地方财力与事权的关系，完善公共财政体系，构建地方税体系，促进形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

　　2014年，将是分税制改革20周年，关于进一步改革分税制的呼声渐长。

　　分税制的局限

　　1994年的分税制改革后，财权逐渐向上，事权相对下移的姿态逐渐形成。地方政府尤其是基层政府的事权过多，相应财力偏少，无法完成现有事权。

　　从体制上看，世界上大多国家采用“三级政府、三级分税”模式，而我国则是“5级政府”。由于主导税种和比例分享大多集中在中央，越向下延伸，县、乡（镇）两级政府实际上面临的是无税可分。

　　基层政府的乱收费与借债由此而生，地方财政过于依赖土地出让以及相关收入，导致房价畸高，部分地方政府事实上是在“负债运行”。

　　本报记者在江苏省银监局获得的一份资料显示，临近某省县乡平均负债分别达2.29亿元和753万元。

　　有接近财政部人士向记者透露，中央政府在“十一五”期间曾数次对基层政府借债进行调查，但至今未公布有关数据。在地方上为防止此势头蔓延恶化，不得不实行“乡财县管”和“国库集中”两种对下的财政运行模式。

　　同时，尽管近年来中央转移支付不断扩大，但转移支付中的“专项转移支付”一直占比过大。由于专项转移是由上至下逐级进行，不仅成本高，且容易被“解体”，实际落实时间也过长。最为关键的是，专项转移需要绑定项目，个中的“争取和审批”往往不透明。

　　以过去5年的数据计算，中央政府体现地方支配权力的一般转移支付与专项转移支付的比例约为1︰2.7。

　　尽管近年来地方财政有了较为充分的发展，但市级以下财力仍难以与其承担的事权匹配。本报记者了解到，江苏不少县级政府要求省级“照顾”增值税分成，即在中央—省—县（市）的75︰12.5︰12.5分配比例中，减少省级留成部分。

　　要财力还是要财权？

　　在的区域格局中，东部沿海发达地区历年来向中央缴纳较高的税收。由于中西部省份政府至今仍是典型的“吃饭财政”，区域的差异导致地方对于分税制改革也有着不同的声音。

　　江苏省财政科研所所长李豫平告诉记者，江苏每年的税收约有一半上解中央，但如果算上中央财政每年的财政转移支付，大致形成了四六开的格局，即40缴中央。

　　有地方财税人士向本报记者表示，在新一轮财税改革中，维持4︰6将是一个长期现象。在本次“两会”期间，有江苏省官员私下向本报记者表示，当前的分税制体制已影响到地方增收的积极性。事实上，高度关注“中央对下财政体制调整”亦是近几年江苏财政工作的主要任务之一。

　　“授人以‘渔’好过授人以‘鱼’。”江苏人大财经委的一位负责人对记者表示。

　　但是，经济相对欠发达省份则是完全不同的心态——中央集中度越高越好，如此一来，则其可以享受到更多的转移支付。

　　事实上，造成地方对财权和财力渴望差异的原因并不复杂，地区之间发展基础不同，若给予同等财权，将会是富者愈富，地区差异难以弥合，违背了区域协调发展的总体要求。

　　在新一轮财税体制改革中，协调财力与事权的匹配将成为目标。本报记者在本次“两会”上获悉，中央与地方事权的调整或许成为一个努力的方向。

　　这在近几年的实践中中央与地方已有共识。当前教育、卫生等领域的投入，逐渐向中央和省级政府靠拢。此外，当前中央在居民社保福利投入也高于地方政府。诸多迹象显示，政府事权重心过低的现象开始在小范围内缓解。

　　本报记者在本次“两会”上收集地方官员意见发现，所得税是目前地方认为最有希望争取的财权。

　　有地方官员表示，所得税和增值税贡献了地方80上的财力，而如果企业所得税（当前中央地方是按6︰4分成）能够提高地方比例将有助于地方发展。地方认为，如今中央财政总收入已超过10万亿，在此情况下可适当考虑让地方享受更多的财权。

　　但一位接近财政部的人士告诉记者，中央的看法是，“集中尚不够”。

　　有全国人大代表向本报记者表示，鉴于当前地方事权多于中央事权的现实，至少应该是地税收入超过国税，这样才符合财权和事权相对称的原则。